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浅谈承运人违反交货责任--无单放货/张方圆

作者:法律资料网 时间:2024-07-03 17:03:10  浏览:9096   来源:法律资料网
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浅谈我国海上货物运输中的实际承运人制度

作者:张方圆


内容摘要:《汉堡规则》第一次在国际范围内明确规定了实际承运人制度,我国《海商法》借鉴《汉堡规则》对此制度的规定,制定了我国的海上货物运输中的实际承运人制度。本文试图从实际承运人法律制度的确立,实际承运人制度的概念,责任性质和范围等方面对这一制度作以阐释,并对不完善之处提出建议。

关键词:实际承运人 身份的认定 责任范围 责任性质 时效

一、海上货物运输中实际承运人制度的确立
(一)基于以下背景,1978年《联合国海上货物运输公约》(《汉堡规则》)为平衡船货双方利益而效法国际航空运输公约首次对海上货物运输中的实际承运人制度作了规定。
1, 在航运实践中,经常会发生同托运人签订运输合同的承运人和实际从事该合同项下部分或者全部货物运输的人并不相同的情况。如在定期租船运输中,承租人与托运人签订了海上货物运输合同,但实际完成运输的是船舶所有人或者该船的光船承租人。
2, 由于承运人和实际从事该项运输的人不是同一人,导致了一系列法律问题,提单持有人的权利得不到有力的保护,提单持有人常常找不到真正的索赔对象,而等提单持有人找到在某一法律体系下正确的索赔对象时,往往已超过了诉讼时效。大多数国家认为,在定期租船运输中,如果提单的抬头是定期租船的承租人,而且由承租人或者其代理人在提单上签字,则认为提单由承租人签发,承租人就是海上货物运输的承运人。但是少数国家却认为,在定期租船运输下,提单只是作为船舶所有人或者实际从事货物运输的人与提单持有人之间的合同,船舶所有人或者实际从事货物运输的人作为承运人应当直接对提单持有人承担货物损失的赔偿责任。而签发提单的公司只是承运人的代理人。上述分歧造成了承运人主体识别的混乱。
(二)为了解决上述问题,汉堡规则规定了实际承运人的概念和责任:
1, 将承运人和实际承运人加以区分。提单由承运船舶的船长签发的,视为代表承运人签发。在定期租船运输中,如果船东实际从事海上货物运输,但装卸港的代理人由承租人委托,并且代理人签发了抬头为承租人公司的提单,则提单项下的承运人是承租人,船东仅仅是实际承运人。
2, 承运人应当对全部运输负责,有关承运人的部分责任同样适用于实际承运人。应当强调的是,实际承运人的责任仅限于承运人的部分责任。在一定情况下,承运人和实际承运人应当对货物的灭失、损坏或者迟延交付直接承担责任,提单持有人可以直接向其中一方或者同时向双方提起索赔。但是,实际承运人仅仅在货物的灭失、损坏或者迟延交付的原因发生在实际承运人实际控制的运输阶段,是由于实际承运人的过失而引起的情况下,才需要直接向提单持有人承担责任。
(三),汉堡规则的上述制度被我国海商法直接引用。
我国《海商法》吸收了《汉堡规则》的实际承运人制度。《海商法》第四十二条第二款规定:“实际承运人”是指接受承运人委托,从事货物运输或者部分运输的人,包括接受转委托从事此项运输的其他人。《海商法》在第六十一条到第六十四条进一步确定了实际承运人的法律责任。
1.实际承运人要就他实际进行的运输部分与承运人负相同的责任,但承运人承担法律以外的责任或减少法律赋予的权利的特别约定,除非经实际承运人书面同意,否则对实际承运人不发生效力;
2.即使将全部或部分运输任务委托实际承运人进行,承运人仍然必须就全程运输对提单持有人负责,除非在运输合同中已经明确约定特定运输由特定实际承运人进行,同时约定承运人不负责任时,承运人可以不负责任;
3.承运人和实际承运人都负有责任的,应当在此范围内负连带责任,提单持有人可以对他们中的任何一方追究全部责任。
二、实际承运人身份的认定
(一), 承运人与实际承运人之间委托关系内涵的理解。
一般的看法是,这里的委托不限于委托代理合同,而是泛指委托他人为一定行为的情形。由于我国《海商法》中的实际承运人制度移植于《汉堡规则》,了解该规则的实际承运人概念的内涵,将为我们澄清疑惑。《汉堡规则》的立法资料表明,所谓实际承运人是以第一个运输合同的存在为前提的,其概念是该承运人委托的转包承运人特别是包括所有第一次转包以下的各承受转包的承运人,而委托一词,是指第一个船公司把转运货物(不论是否根据合同上规定的转运自由条款)委托给第二个船公司的情况,也就是说不仅包括连续运输的情况,而且包括下述情况,即在定期租船合同下的承租人自己作为承运人与货主订立合同接受运输,而实际运输的是租船,即由出租船船东进行的情况。在这种情况下船东即是实际承运人。 因此,《海商法》中的委托不能与委托合同划等号,承运人与实际承运人之间的委托关系体现的还是《汉堡规则》确定的运输合同或租船关系。
(二),实际承运人是否必须是实际执行了运输活动的当事人。
承运人将运输委托给他方履行,然而该方并没有亲自履行而是将其转委托给第三方,该第三方实际履行了运输,在这种情况下,中间的受托人是否是实际承运人呢?《汉堡规则》对实际承运人的定义并没有强调实际承运人必须亲自执行运输。这样,中间的受托人似乎也应属于实际承运人。但是第十条第二款规定,“本公约有关承运人责任的规定亦适用于实际承运人就其履行的运输的责任。”以此规定可以推论,只有实际执行了运输的当事人才是实际承运人,因此中间受托人不是实际承运人。
实际承运人承担运输责任和法律创设实际承运人制度的基础依据,是货物由其实际运输。 而转委托中的委托方并不实际掌管货物,如果要他对货物的灭失损坏或迟延交付承担赔偿责任,显然在法律上欠缺合理性。从合理性出发,将实际承运人解释为限于实际进行了运输活动的人更好。
(三),实际承运人是仅指履行海上运输这一段运输活动的当事人还是包括履行承运人运输合同中任何运输义务的当事人。《汉堡规则》与我国《海商法》都没有规定。笔者认为将实际承运人定位于海上运输这一段是合理并且在实践上是可行的。
1,将实际承运人纳入海上货物运输法律关系中是为了维护海上货物运输合同法律的强制性并确保货主的利益。由于海上货物运输具有的特殊风险,如果将陆上从事运输的主体也纳入实际承运人的范围,则强制体系就延伸到了陆地,这对于设立实际承运人制度已无多大意义;
2,这样会与承运人的责任期间的规定相抵触,法律对于承运人的强制责任规定只限于承运人责任期间,而独立合同人承担的往往是责任期间以外的运输辅助任务(尤其是在非集装箱货的运输中)。《海商法》即使规定对这种人适用“本章对承运人的规定”也会因为“本章”对这一段承运人的责任根本没有规定而丧失实际意义;
三、实际承运人责任制度的理解与应用。
(一),实际承运人责任的性质
1,《汉堡规则》的立法者们认为,实际承运人就自己履行的运输部分直接对托运人等负责,由于实际承运人不是和托运人缔结合同的人,所以他的责任不是基于运输合同的责任,而是基于本公约的责任(成文法的责任)。即实际承运人对提单持有人的责任是法定的,是不同于侵权和违约的特殊的责任类型。
(1),实际承运人向贷方承担的损害赔偿责任不属于违约责任。承运人与贷方的运输合同关系或者提单法律关系和承运人与实际承运人之间的运输合同或租船合同是两个相互独立的法律关系。虽然实际承运人受承运人委托相当于在替承运人履行其与贷方之间运输合同的义务,但在合同关系角度上,实际承运人与贷方之间不存在任何合同关系,因此实际承运人向贷方承担的损害赔偿责任就不属于违约责任。
(2),实际承运人向贷方承担的损害赔偿责任不属于侵权责任。从我国《海商法》规定的实际承运人应履行的义务内容来看,在适航、管货、不绕航这些义务方面,如果实际承运人违反这些义务造成货物的灭失、损坏,实际承运人的行为构成侵权。就实际承运人迟延交付来说,虽然没有给货物造成物理上的损害,但是却给货物造成经济价值上的损害,这同样也是侵犯了贷方财产权利的行为。但是侵权损害赔偿中遵循全部赔偿的原则,侵权行为人赔偿以侵权行为人造成的实际损害为限,损失多少赔偿多少。而实际承运人却同承运人一样享有责任限制及若干责任豁免的权利。因此实际承运人向贷方承担的损害赔偿责任就不属于侵权责任。
(二),承运人和实际承运人对无单放货承担连带责任
实际承运人的交付责任是海商法研究的薄弱环节,实际承运人对提单持有人的责任应限于《海商法》第四章第二节中所规定的承运人的责任:包括对货物的灭失、损害或者迟延交付负责,开航前和开航当时谨慎管理货物、禁止不合理绕航等法定责任,而不包括与运输本身没有直接联系的涉及运输单证的签发、货物的正确交付等与船舶商业营运有关的内容。我们不能错误理解为:凡是海商法第4章所规定的有关承运人货物运输合同下的所有责任均适用于实际承运人。假如这样理解,承运人与实际承运人就没有区别了,实际承运人的合同自由将受到巨大的限制,这并不是立法的本意。
(1),在法定责任层面,正确交付货物属于《海商法》第四章承运人的法定责任,符合《海商法》第六十一条的规定,承运人及实际承运人均负有向自己所签发提单的持有人正确交货的义务;
(2),在合同相对性层面,承运人及实际承运人交付义务对应的权利主体可能不同,各自对其提单持有者负有交付义务,而持有实际承运人提单的往往就是承运人。因此,并非承运人正确交付货物的责任不适用于实际承运人,只是两者交付义务针对的对象可能不同。实际承运人只要向持有其正本提单的人(包括承运人或其代理人等)完成了正确交付,即可免除其此项责任。在一种情况下,实际承运人将货交给承运人掌管控制后就完成了运输任务,至于承运人将货交给谁与他无关,承运人交货的法律后果也与他无关。另一种情况下,承运人指示实际承运人交货给收货人货提单持有人,实际承运人完成了凭单交货的义务,在交货这一环节上不会产生实际承运人的无单放货责任。
2,但是,如果实际承运人是按照承运人的错误指示来交货的,或者未按承运人的指示来交付货物,或错交、拒交,在这些情况下就产生了实际承运人在交货这一环节上与收货人或提单持有人之间的权利义务关系。
(1),实际承运人在目的港未凭正本提单放货,无论其有无过错,是否应承运人的要求所为,承运人都应依据自己与托运人或提单持有人之间的货运合同向对方当事人承担违约责任。实际承运人的过错实际造成了承运人提单持有人的损失,也应向其承担赔偿责任,并与承运人一起承担连带责任。当然,如果实际承运人与承运人共同实施无单放货,两者显然也将承担连带责任。
(2)、实际承运人未收回其向承运人签发的正本提单(“海洋提单”)而在目的港交付货物时,应向承运人承担违约责任。如实际承运人无单放货是应承运人的要求或经承运人同意后所为,应认定构成“违法阻却”,即实际承运人的放货行为不再具有违法性,其不应向承运人或托运人承担责任。
三,承运人向实际承运人索赔的法定要件
这一问题涉及承运人及实际承运人的内部责任划分。这层关系所确定的权利义务虽不直接在提单持有人向承运人、实际承运人提起的共同诉讼中解决,但与此具有密切的联系。如果行为是由实际承运人实施,承运人可在向提单持有人赔偿之后,向有过错的实际承运人进行追偿。但是,实践中也存在承运人直接先向实际承运人索赔的情况。此时,承运人与实际承运人之间的运输合同关系、实际承运人的违约事实都比较容易证明,问题是:这种索赔是否必须以承运人已向收货人作出赔付为成立要件?
虽然按照我国现行《海商法》的规定及《合同法》确定的合同相对性原则,承运人签发的提单所证明的海上货物运输合同关系及其与实际承运人之间的委托运输关系(海运提单)是两个相对独立的合同关系。承运人可以据此直接要求实际承运人承担违约责任,但是违约责任的要件之一——“违约造成的损失”必须得以证明。承运人必须证明其损失实际发生,即其已向提单持有人(收货人)进行了赔付(或抵销等)。
1,损失发生及其与违约行为的因果关系是违约责任成立的必要条件,而且承运人赔付的最终受偿对象应为货物的权利人(承运人提单的收货人)。承运人因此产生的损失与实际承运人放货行为才存在真正的因果关系。在尚未对外赔付之前,承运人依据海运提单享有的只是一种“中间”提货的权利,其并非货物的权利人,而其可能对收货人承担的赔偿责任并未构成“实际损失”,也不符合《合同法》规定的“期得利益”之特征。
2,承运人与实际承运人之间的合同关系只是相对独立的,两者的连带责任体系是《海商法》的一项特殊规定,对于实际承运人在运输过程中造成的货损,由其与承运人对外承担连带赔偿责任。而连带责任意味着任何一个债务人都有义务先行对债权人履行全部债务,并可在已经履行债务的基础上再依法向其他债务人追偿。因此,作为连带责任内部追偿关系中的承运人,应在先履行对外连带债务的基础上再依法向另一债务人实际承运人追偿,而承运人对外履行债务的对象应该是真正的货物权利人。否则,即使实际承运人向承运人进行了赔偿,如果收货人并未获得赔偿,其仍有权要求承运人和实际承运人承担连带责任,而实际承运人向承运人赔付的抗辩并不能对抗收货人,这样就可能导致实际承运人重复赔偿、再向承运人提起不当得利返还之诉,从而造成缠讼的不利局面。因此,笔者认为,承运人因实际承运人造成货损向其提起的索赔,应以承运人已向收货人做出赔付(或抵消等)为成立要件。
四、实际承运人的责任构成、诉讼时效
1,因为我国《海商法》与《汉堡规则》规定实际承运人承担同承运人相同的义务,享有相同的权利、免责以及豁免,所以,实际承运人的赔偿责任、规则原则以及举证责任可以比照承运人责任的规则原则及举证责任。我国《海商法》基本上以《海牙-维斯比规则》为基础融入了《汉堡规则》的某些条款,就货物的灭失、损坏实行不完全过失责任制,对因迟延交货产生的经济损失采取过错原则。在举证责任方面,也相应地与上述有关规则的规定相同。
2,关于向实际承运人索赔的诉讼时效是一个存在争议的问题。但《汉堡规则》在这个问题上的规定非常明确,该规则第10条规定,本公约关于承运人责任的所有规定,也适用于实际承运人对他所从事的运输的责任。承运人的诉讼时效属于本公约关于承运人责任的规定,因此,也应适用对实际承运人提起的赔偿诉讼。本文认为,一年短期诉讼时效设立的初衷在于对承运人的特殊保护,从另一个方面说,这一年的时效也属于承运人的权利。实际承运人要承担法律规定的承运人必须承担的责任,相应地也应享有承运人地权利、没有理由不赋予实际承运人这项短期诉讼时效地权利,否则将是对实际承运人的不公平。
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宿迁市人民政府关于印发宿迁市市区拆迁安置房建设和销售暂行办法

江苏省宿迁市人民政府


宿迁市人民政府关于印发宿迁市市区拆迁安置房建设和销售暂行办法

宿政发〔2004〕7号


各县、区人民政府,市各委、办、局,市各直属单位:
  《宿迁市市区拆迁安置房建设和销售暂行办法》已经市人民政府同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。



 宿迁市人民政府
二OO四年二月九日



宿迁市市区拆迁安置房建设和销售暂行办法

  第一条 为进一步加快城市建设,规范拆迁安置工作,充分发挥政府平抑房价、调控市场的作用,运用社会保障方式,向城市被拆迁户中的弱势群体提供适当住房,根据《江苏省城市房屋拆迁管理条例》,结合我市实际,特制定本办法。
  本市北至运河南堤,东至环城东路,南至环城南路,西至通湖大道的城市规划建设用地范围内的居民住房拆迁安置适用本办法。
  第二条 拆迁安置房的建设按照统一征地、统一设计、统一建设、统一分配、统一售价的原则,综合开发、配套建设、分期实施,综合统筹每年的拆迁量和需安置户数,确定年度安置房开发建设规模。
  第三条 拆迁安置房建设由规划部门负责选址,建设部门会同有关部门组织实施。按照公开、公平、竞争择优的原则,通过招投标的方式择优确定开发建设单位进行建设。
  第四条 拆迁安置房建设用地通过行政划拨方式供应,免收城市基础设施配套建设费、人防费、新墙体改造费、教育附加费等行政事业规费。
  第五条 拆迁安置房建设应严格按照规划行政主管部门提供的规划设计条件进行规划设计,小区必须有完善的公共配套和公共设施,有中心景区和绿化广场。套型面积为45、55、65平方米左右三种套型。
  第六条 按照规划设计“三高”、建设施工“三化”要求,认真执行规划设计要求和基建程序。有关部门应切实加强质量管理,严禁将未经验收或验收不合格的房屋交付使用。
  第七条 拆迁安置房价格的确定遵循保本微利的原则。房屋售价由征地和拆迁补偿费、勘察设计和前期工程费、建安工程费、住宅小区基础设施建设费(含小区非营业性配套公建费)、管理费、贷款利息、税金及税后利润等八项费用构成,税后利润控制在3%以内。每期工程价格由物价、建设等部门控制确定,在工程发包时予以明确,工程竣工后进行决算审计。
  第八条 拆迁安置房的组织申购、确认、选号、看房、选房要在监察部门、公证处、人大代表、政协委员、购房代表及新闻单位的监督下进行,确保整个程序公开、公正操作。
  第九条 拆迁安置销售对象为在我市具有常住户口且长期居住在拆迁地,在市区无其它住房且符合下列条件之一的弱势群体:⑴城市低保对象;⑵人均住房使用面积低于8平方米的困难家庭;⑶拆迁补偿费低于4万元的被拆迁户。
  第十条 拆迁安置房每户只能购买一套,对使用一处私房而户口分立两户或两户以上的,原则上按一户安置。
  第十一条 拆迁户购买拆迁安置房应提出书面申请,并提供下列材料:(1)户口簿、户主居民身份证;(2)原房屋产权证复印件;(3)拆迁补偿协议;(4)家庭成员所在单位或居委会出具的无其它住房证明。
  第十二条 拆迁户购房申报资料由拆迁人或拆迁实施单位收集,统一向市拆迁行政主管部门申报,拆迁行政主管部门会同有关部门对购房申请进行初审,并在申请人及其配偶所在单位或居委会进行公示,同时统一定期在《宿迁日报》上公示,公示无异议的报市政府批准。
  第十三条 拆迁安置房分配实行抽签定位,遵循公开、公平、公正的原则,优先安置无人照顾的高龄老人或明显残疾的居民。 购房人凭批准文件和抽签确定的房号与建设单位签定购房协议,在缴清房款后办理入住手续。
  第十四条 被拆迁人提供虚假材料,取得拆迁安置房的,由拆迁行政主管部门取消其购买拆迁安置房资格,并收回其所购的拆迁安置房。
  第十五条 国家工作人员在安置房审核过程中应廉洁奉公,依法办事,对弄虚作假,营私舞弊,违法违纪的工作人员,由纪检监察部门按照有关规定予以处理,触犯刑法的,由司法机关依法追究刑事责任。
  第十六条 本市规划建设用地范围内经有权部门鉴定为危房的住户,应向市国土部门申请按国家和省市有关标准进行拆迁收购。符合安置条件的,按本办法规定执行。
  第十七条 拆迁安置小区要留有一定数量的廉租房,供特困家庭或在宿打工的外地劳务人员租住。
  第十八条 本办法自2004年2月24日起施行,宿政办发〔2003〕82号文件同时废止。





关于印发《2011-2020年奥运争光计划纲要》的通知

国家体育总局


关于印发《2011-2020年奥运争光计划纲要》的通知


各省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团体育局,总参军训和兵种部体育局、总政宣传部文体局,各厅、司、局,各直属单位,各行业体协,有关体育院校:

现将《2011-2020年奥运争光计划纲要》印发你们,请结合本地区、本部门、本单位实际,认真贯彻实施。



国家体育总局

二O一一年四月二十九日




2011 — 2020年奥运争光计划纲要




中国体育代表团在北京奥运会上取得历史性突破,标志着我国竞技体育圆满完成了《2001-2010年奥运争光计划纲要》(以下简称“纲要”)的各项任务,进入新的发展阶段。胡锦涛总书记在北京奥运会、残奥会总结表彰大会上的重要讲话中提出推动我国由体育大国向体育强国迈进的奋斗目标,为新时期我国体育事业发展指明了前进方向。2011到2020年,是我国全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的关键时期,是推动我国由体育大国向体育强国迈进的重要阶段,深刻认识并准确把握我国竞技体育发展面临的机遇与挑战,科学规划未来10年竞技体育工作,对于促进竞技体育全面、协调、可持续发展,适应我国经济、社会和文化发展的新要求,推动我国由体育大国向体育强国迈进,具有十分重要的意义。

一、实施《纲要》的主要成就

改革开放以来,在党和国家的高度重视和坚强领导下,我国竞技体育发展取得了举世瞩目的成就,从体制调整到机制运行,从发展规模到发展效益,从政策制定到法规建设都初步形成了具有中国特色的竞技体育管理体制和运行机制,走出了一条有中国特色的竞技体育发展道路。

《纲要》是指导我国竞技体育稳步发展的战略规划,是在过去十年中指引我国竞技体育发展和实施奥运战略的纲领性文件。在《纲要》的指引下,我国连续在两届夏季奥运会和三届冬季奥运会上实现运动成绩和精神文明双丰收,竞技体育整体水平跃居世界先进行列。其中,夏季项目在2008年北京奥运会上以51枚金牌100枚奖牌名列金牌总数第一,冬季项目在2010年温哥华冬季奥运会上取得历史性突破,实现了奥运争光计划的战略目标。备战奥运会组织体系和管理模式逐步完善,在研究和把握运动项目规律,推动训练和管理工作突破创新,加速备战奥运会管理的科学化、规范化和集约化进程等方面积累了丰富的经验。积极创新后备人才培养模式,深化体教结合,多元化后备人才培养格局开始形成。

《纲要》实施以来,竞技体育工作认真贯彻落实科学发展观,坚持和不断完善举国体制,创新管理机制,初步形成了符合我国国情和实际的,具有中国特色的竞技体育发展模式。举国体制的优越性在竞技体育领域得到充分体现,调动了国家、地方和社会多方面的积极性、主动性和创造性,形成了以在奥运会上取得优异成绩为主要目标的竞技体育管理体系,发挥了竞技体育较快发展的资源优势和人才优势,《纲要》的动员力、号召力和凝聚力成为我国竞技体育发展的主要动力,成为奥运争光战略的重要基石和支撑。

《纲要》实施以来,各级地方政府高度重视竞技体育事业发展,将竞技体育作为展示本地区体育发展成果、群众体质健康、社会文明进步、经济发展水平和科技创新能力的综合平台,成为衡量地区经济社会文化发展和综合竞争力的重要指标;努力发挥竞技体育多元功能和综合社会价值,增强全民体育意识,促进全民健身运动,带动体育产业发展,对我国经济发展、社会进步、国力提升和建设和谐社会做出了积极的贡献。我国体育健儿创造的“为国争光、无私奉献、科学求实、遵纪守法、团结协作、顽强拼搏”的中华体育精神,成为鼓舞和激励全国各族人民的巨大精神力量,成为中华民族精神的宝贵财富。

二、我国竞技体育可持续发展面临的机遇与挑战

2011到2020年,我国全面建设小康社会,构建社会主义和谐社会的目标和任务对体育工作提出了新的更高的要求。当今世界格局深刻变化,科技进步日新月异,综合国力竞争日趋激烈。体育作为社会发展和文明进步的重要标志,是一个国家综合实力和竞争力的重要体现。竞技体育作为体育的重要组成部分,在振奋民族精神,增强民族自豪感和凝聚力方面具有不可替代的特殊作用。以奥运会为代表的重大国际比赛具有很强的国际可比性,是体育强国建设的鲜明指标和表现特征之一。未来10年,是我国全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的关键阶段。在这个进程中,体育承担着重要的历史使命。竞技体育所表现的积极进取、诚实守信、规则至上、团结友爱、健康自然的精神和理念,体现了和谐社会的目标追求与价值导向,是培养人们公平竞争、团结协作和克服困难的精神与观念,促进人的全面发展,形成健康、科学的生活方式,创造文明、和谐的社会环境的有效途径,也是促进全民健身运动,推动体育产业发展的重要手段。未来10年,竞技体育和奥运战略在国家经济和社会文化发展中仍将具有重要的地位和作用,而国家经济和社会文化的持续发展,综合国力的不断提升也仍将为竞技体育发展和实施奥运战略提供强大的支撑和动力,中国竞技体育发展和实施奥运战略面临前所未有的重大发展机遇。

奥运会作为国际竞技体育最高水平的综合性赛事,经过百年的发展,已经成为国家间交流、竞争、合作的重要平台,成为展现国家形象和综合实力的重要窗口。进入新世纪以来,竞技体育越来越受到各个国家和地区的普遍重视,奥运会参赛国家和地区更加广泛,政府对竞技体育的主导作用普遍增强,投入不断加大,世界竞技体育的竞争更加激烈,竞技运动水平更加接近。特别是世界职业体育的快速发展,加快了竞技体育的社会化、市场化和职业化进程,改变了竞技体育传统的体制机制、组织管理、训练理念、训练方法和竞赛方式,形成了与奥林匹克运动密切相关,又有独自特点的竞技体育发展的新形式,扩大了运动项目的发展规模和影响力,对促进运动项目竞技水平的提高起到重要的作用,也对传统训练理论和方法带来巨大的影响和冲击。从2011年到2020年,我国将参加2012年、2016年和2020年三届夏季奥运会和2014年、2018年两届冬季奥运会。尽管我国在北京奥运会上取得51枚金牌100枚奖牌,列金牌榜第一,但在项目结构上发展不均衡,优势项目提升空间有限,且保持优势已相当困难;潜优势项目尚未形成项目和人才厚度,整体缺乏后发优势和潜力;田径、游泳等基础项目和群众喜爱、社会影响广泛的三大球以及冬季项目水平仍然较低,与世界先进水平还有较大差距。在发展方式上仍然主要靠扩大投入和规模,依靠政策和保障等要素驱动,创新驱动不足,科学化管理和训练水平不高,复合型训练管理团队建设滞后,训练效益不高,职业体育和职业联赛发展缓慢。部分项目发展基础薄弱,后备人才培养体系面临新的困难和冲击。综合分析,影响和制约我国竞技体育发展的体制性和机制性的矛盾和问题仍然十分突出,我国竞技体育发展在面临重大发展机遇的同时,也面临诸多严峻挑战。

三、指导思想与工作方针

(一)指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面贯彻落实科学发展观,以建设体育强国为目标,以满足人民群众体育需求为出发点,遵循竞技体育发展规律,坚持走中国特色竞技体育发展道路,坚定不移地实施奥运战略;以人才强体为支撑,以创新驱动为关键,以优化结构为重点,以促进人的全面发展为核心,统筹规划,科学布局,突出重点,均衡发展,促进我国竞技体育全面协调可持续发展,为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会做出积极的贡献。

(二)工作方针

以人为本,突出重点,均衡发展,统筹兼顾,全面提升。

把改革创新作为竞技体育发展的主要动力,把以人为本,优化项目组织结构,转变项目发展方式,提高项目发展效益作为竞技体育改革发展的核心任务,科学布局,合理配置资源,在进一步巩固优势项目和发展潜优势项目的基础上,积极挖掘潜力、优化项目结构,推动基础项目、集体球类项目和部分冬季项目的稳步发展。统筹项目布局与结构调整;统筹训练创新与理论建设;统筹专业队建设与职业体育发展;统筹高水平人才培养与提高竞争力;统筹国内各区域竞技体育协调发展与重点促进部分发达地区的带头示范与快速发展,全面提升我国竞技体育的综合实力和国际竞争力。

四、发展目标与主要任务

(一)发展目标

到2020年,中国特色竞技体育发展模式进一步完善,形成适应我国经济和社会文化发展需要,符合世界竞技体育发展规律和趋势,更加开放、充满活力的现代竞技体育管理体制与运行机制;我国竞技体育的综合实力和国际竞争力显著增强,在奥运会等国际大赛上取得优异成绩,基本实现竞技体育结构更加优化、效益显著提高,各门类均衡发展的新局面,竞技体育综合实力进入世界竞技体育强国行列。

(二)主要任务

1、继续在奥运会等国际大赛上取得优异成绩,为国争光

2012年夏季奥运会,保持金牌和奖牌总数排名前列,巩固优势项目,拓展潜优势项目金牌增长点,基础项目和集体球类项目争取有所进步;

2014年冬季奥运会,保持水平,努力实现奖牌数有所增加和在奖牌榜排名有所提升。

2016年夏季奥运会,继续保持金牌数和奖牌数排名前列,保持并扩大新的优势项目数量,潜优势项目实现更大突破;基础项目继续提高水平,综合竞争力进一步加强;集体球类项目缩小与世界先进水平的差距,个别项目取得突破。

2018年冬季奥运会,实现运动成绩稳中有升,力争在基础大项上实现突破,进入奖牌榜前列。

2020年夏季奥运会,继续保持金牌和奖牌数领先,金牌和奖牌结构显著改善,潜优势项目、基础项目金牌和奖牌数占金牌奖牌总数的比例大幅度提升;集体球类项目整体水平显著提高,进入先进国家行列。

2、实现竞技体育重点突出、内部各门类均衡发展

对运动项目进行合理布局与结构调整,突出重点,优化结构,科学配置资源,优势项目保持优势,潜优势项目加快发展,基础项目和集体球类项目水平稳步提高,保持并适度扩大发展规模,提高基础项目和集体球类项目注册运动员和从事业余训练的人数。

努力推动竞技体育发展方式的转变,提高发展的质量和效益,加强竞技体育理论建设,使优势项目在项目发展理论、训练理念、技战术创新、组织管理等方面走在世界前列,使创新成为竞技体育发展的主要驱动力。

统筹国内区域间竞技体育协调发展,鼓励和引导各省区市重点发展符合本地区实际,具有区域特点的竞技运动项目。

进一步改善训练竞赛基础设施条件,合理布局,优化资源配置,提高全国运动训练基地的训练、科研、医疗、教育和保障水平,逐步形成并完善8到10个具有世界一流水平,具有地域特色和国际影响力的综合和专项训练基地;充分利用好现有的高水平体育场馆和综合设施。

完善国内综合性运动会和单项比赛竞赛组织与管理办法,发挥竞赛的杠杆作用和多元功能,提高组织承办重大比赛的能力和水平,形成与训练紧密结合,相互促进的赛事体制,并为丰富人民群众精神文化生活,促进社会和谐发展服务。

3、提高竞技体育人才队伍综合素质

充分发挥人才在竞技体育发展和实施奥运战略中的基础性、战略性、决定性作用,培养和造就一支数量充足、结构合理、素质优良的竞技体育人才队伍。竞技体育人才资源总量稳步增长,人才队伍规模不断壮大,人才结构更加优化,人才素质显著提高。

4、推进竞技体育体制改革

以竞技体育结构调整和组织完善为重点,健全管理体制和运行机制,提高依法行政、依法治体的水平,建立目标明确、责任到位、措施具体、管理规范、竞争有序、评价有据、奖罚分明的,更加开放和充满活力的竞技体育管理体制和运行机制。

5、探索中国特色的职业体育发展道路

积极探索社会主义市场经济条件下职业体育的发展方式,稳步推进竞技体育职业化发展,初步形成政府主导、规划科学、依托市场、管理规范、产权清晰、运转高效的具有中国特色的职业体育管理体制和运行机制。

五、对策与措施

(一)立足于建设体育强国奋斗目标,坚持和完善举国体制,继续实施奥运战略

以建设体育强国为奋斗目标,坚持以奥运战略为最高层次的竞技体育发展战略,改革和完善举国体制,发展与创新管理机制,调整与健全政策法规。认真借鉴改革开放以来竞技体育管理和实施奥运争光计划的成功经验,准确把握世界竞技体育的发展趋势,不断转变发展观念、创新发展模式、提高发展效益。在巩固优势项目的基础上,积极挖掘项目发展潜力,合理优化项目布局与结构、促进奥运项目重点突出与协调发展,着力提高项目发展的质量和效益,不断增强我国竞技体育的综合实力和国际竞争力。

加强对奥运会备战工作的组织领导,全面规划、统一部署,继续实施奥运会备战领导小组与备战办公室的常态化备战体制与机制。加强对备战工作的综合协调与组织管理,建立层次分明、职责清晰、任务明确、计划周密、措施完善、保障有力、奖惩严明、运转有效的奥运备战组织管理体系和工作制度,确保备战奥运会工作的有序进行。

争取国家加大对实施奥运战略的投入,进一步改善训练、竞赛、科研等基础设施和人才条件,保障各项目训练、科研、外事、器材、聘用外教和训练基地建设经费的需求;充分开发竞技体育的有形和无形资产,多渠道、多形式调动社会各方面力量共同参与发展竞技体育事业。

注重整体发展与局部发展的有机结合,调整和完善奥运会奖励政策、全运会竞赛政策、运动员和教练员人才交流管理政策、国际大赛参赛运动员选拔政策、训练基地建设管理政策、支持西部少数民族地区培养高水平运动员政策、运动员就学就业和保障体系等相关政策和法规,巩固全国一盘棋的备战奥运会大协作机制与合作平台,鼓励和引导各地方根据自身特点和实际情况,突出重点,打造高精尖项目和优秀运动员;引导和鼓励有能力的地方和单位承担国家队训练参赛任务;统筹全国体育系统的力量,发挥各地的优势,在重点领域开展联合攻关;进一步完善由重点省区市体育局和解放军体育部门领导组成的项目备战领导小组工作机制,整合全国竞技体育资源,发挥各地方在人才、科研、资金、政策、保障和管理经验方面的优势,调动全国备战奥运会的积极性。

(二)稳定发展规模,优化项目布局结构,促进协调发展

完善适合我国竞技体育发展需要的国家队管理体制,保持并适度扩大国家队集训规模,建立健全国家队竞争机制和激励机制,确保高水平竞技人才的数量和质量。调动地方积极性,加大对竞技体育和奥运战略的投入,稳定各级优秀运动队规模,利用区域优势为国家培养人才。

巩固优势项目,加大项目核心竞争力的培育,加强优势项目群的开发,扩大优势项目的数量;优势项目在保持优异成绩的基础上,加强理论建设,系统总结成功经验,在技战术创新、训练理论、训练观念、训练方法、组织管理、团队建设、人才培养模式等方面力争保持国际领先地位并注重将优势项目发展的成功经验大力推广,为其他项目的发展提供借鉴。

潜优势项目借鉴优势项目成功经验,系统总结本项目局部成功经验,以点带面,扩大优势小项的数量,努力在一些小项上形成人才集团优势,力争使更多的潜优势项目转化为优势项目;组织专家团队,加强对训练竞赛规律的研究,加强专项训练的理论建设,进一步集中力量,整合资源,打造一支能够深刻把握项目训练竞赛规律,具有科学、领先训练理念和方法的复合型训练管理团队。

重点扶持三大球、基础项目和部分冬季项目的发展,深化对发展规律的认识,更新观念、创新方法、完善组织;研究制定国内竞赛、人才交流、体教结合、奖励机制、后备人才基地建设等方面对三大球、基础项目和部分冬季项目的倾斜政策,引导社会和全国体育系统在政策、资金、人才等各方面进一步加大投入,加强与教育等部门的合作,开展三大球进学校、进社区、进企业等活动,吸引广大青少年从事业余训练,扩大三大球、基础项目和部分冬季项目的规模;加大“走出去,请进来”的力度,学习国外先进经验,提高教练员执教水平,促进竞技水平的快速提高。群众基础较好的三大球项目以赛制改革为龙头,积极开发和培育本项目竞赛市场,提高本项目的市场化、社会化水平,提高项目的市场价值创造能力;群众基础薄弱的基础项目和部分冬季项目,积极利用媒体进行宣传,普及项目运动知识,扩大项目的影响力。

落后项目要缩短战线,突出重点,进一步完善训练竞赛管理体制,优化人财物等资源配置,加强复合型训练管理团队建设,学习借鉴优势项目成功经验和本项目国际先进经验,探索项目训练竞赛规律,力争实现优势小项上的突破。

(三)把握规律、突破创新,推动竞技体育发展从要素驱动向创新驱动转变

进一步深化对竞技体育发展规律、运动项目训练竞赛规律的认识,转变发展观念,完善发展方式,提高发展质量和效益,推动竞技体育发展从要素驱动向创新驱动转变。

加强运动队复合型训练管理团队建设,完善复合型训练管理团队建设的体制机制和操作办法,将复合型训练管理团队作为日常训练参赛的常态化体制机制建立并稳固下来,构建符合现代运动训练发展要求的训练组织形式,制定鼓励各项目理论创新和技术创新的办法,创造有利于理论创新和技术创新的环境和条件,实现以创新带动训练水平的提高。

系统引进国际前沿训练理论和训练方法,加强学习和交流,丰富知识、更新观念、结合各项目实际创造性的吸收与运用;研究世界范围内本项目发展潮流和趋势,深化对项目训练竞赛规律的认识和把握,在训练方法、手段以及技战术方面勇于创新,敢于突破,不断提高训练效益与质量。认真总结我国优势项目的形成和发展规律,加强交流,相互借鉴,使优势项目的形成和发展规律为备战奥运会整体工作指导示范。

加强对运动训练过程的控制,借鉴现代质量管理理念,制定与实施运动队训练质量管理评估办法,针对训练参赛的全过程,从组织管理、规划计划、训练组织、目标实现、训练创新、参赛指挥、科训结合、反兴奋剂、团队文化、梯队建设等方面进行定性和定量化评价,提高训练的质量和效益。

进一步完善体育科技工作的体制机制,吸引社会各方力量参与竞技体育科技工作,提高体育科技创新能力、突破制约竞技体育发展和备战奥运会组织工作的关键环节与因素,提升体育科技在竞技体育发展和实施奥运战略中的贡献率;进一步加强科研攻关、科技服务和医疗保障工作,提高运动训练科学化水平。

加强对训练基地科研、医疗、文化教育的投入和支持,探索建立“科、训、医、教”一体化的训练基地的模式,进一步优化资源配置,提高全国运动训练基地的训练、科研、医疗、教育和保障水平,改善训练条件。

(四)加强竞技体育人才队伍建设,提高各类人才素质

围绕进一步增强我国竞技体育的综合实力和国际竞争力,不断提高竞技体育人才队伍的文化素质和职业道德素质,全面提升竞技体育人才队伍的综合素质和业务能力。利用政策杠杆,完善各类竞技体育人才的选拔、培养、使用、激励和保障制度,充分发挥各类竞技体育人才的积极性和创造性。

加强学习和培训,不断提高运动员文化素质和职业道德素质,促进运动技术水平的提高;修订和完善运动员注册交流管理制度,促进高水平运动员合理有序流动。贯彻落实《关于进一步加强运动员文化教育和运动员保障工作的指导意见》,各级各类体育运动学校义务教育阶段文化教育工作普遍纳入国民义务教育序列,加强运动员在役期间文化教育工作,保证运动员接受同龄人相同的文化教育和学历教育,国家队运动员100%参加相应等级的学历教育。继续落实和完善退役优秀运动员免试进入高等院校学习的各项政策。完善并落实各项激励和保障政策,确保运动员享受相应的社会保险待遇。加强对退役运动员职业辅导、就业指导和职业培训的支持和指导,构建和完善运动员职业转换社会扶持体系,引导支持运动员提高综合素质和就业能力。

加强教练员管理,制定并实施教练员注册交流管理办法,规范教练员任职资格、选拔任用、学习培训、述职考核,促进教练人才有序交流。高度重视教练员业务培训和教练员职务审定工作,到2020年,国家队教练员本科学历达到90%以上,硕士、博士研究生学历达到40%以上;具备高级职称的教练员数量大幅度提高。充分发挥国家体育总局教练员学院的作用和功能,加快我国教练员继续教育和培训工作的制度化、规范化和常态化,中级教练员每年要保证30个学时的学习培训,高级教练员和国家级教练员要保证40个学时的学习培训,每五年要对全国教练员轮训一遍;加快优秀中青年教练员培养力度,推行精英教练员“双百”培养计划;加快引进国外教练员人才资源,规范管理,提高外籍教练员人才使用效益。

实施“竞技体育后备人才培养工程”,制定重点项目后备人才培养规划,改善各级各类体校办学条件,统筹布局、完善政策,建立规模、布局和结构合理的后备人才培养体系,使在训青少年规模保持平稳增长,每个奥运周期认定国家高水平后备人才基地300个。

完善裁判员注册、管理、培训、考核、选派、奖惩制度,努力建设一支思想品德过硬、业务水平高、人员相对稳定的专兼职高水平裁判队伍。完善加强竞赛管理人员的培训与培养的措施,打造一支具有国际水平的竞赛组织人才队伍。

加大国际体育组织任职人员和体育外事人才的培养力度,支持和鼓励合适人员竞选国际体育组织的相应职务,争取更多地参与国际体育组织活动、参与国际单项体育联合会的决策,增强我国在国际体育事务中的影响力和话语权。

(五)深化改革,创新竞技体育发展机制

坚持制度创新,深化竞技体育体制机制改革,重点研究与解决影响和制约我国竞技体育平稳较快发展的体制性机制性因素和障碍,加强宏观管理,进一步转变职能,管办分离,强化监管和公共服务,完善科学、民主和依法决策机制;充分调动社会各方面积极性,完善竞技体育的综合评价和奖励机制,逐步建立起专家评价、社会评价和自我评价等多方结合的综合评价监督机制,形成以政府为主导,充分发挥社会各方面积极性,充满活力的竞技体育管理体制。

进一步深化运动项目管理体制改革,逐步建立与国际接轨、适应社会主义市场经济要求的运动项目管理体制,加强全国单项体育协会社团组织发展和管理制度建设,提高行业自律、依法治理水平。统筹规划、政策引导、组织协调、提供服务、检查监督,提高全国单项体育协会的综合管理效能和科学管理水平。

围绕实施奥运战略,用政策手段调整区域间竞技体育发展格局,使东部发达地区和中、西部及少数民族地区在管理、科研、保障、人才、区位等方面的特色和优势有机结合与互补,以东部竞技体育发达地区的加快发展和水平提高,示范并促进中、西部地区竞技体育的稳步发展和水平提高。提高全国竞技体育资源配置的整体效益,促进全国竞技体育的协调发展。

(六)改革完善竞赛制度,充分发挥竞赛杠杆作用

进一步改革和完善全运会、城运会赛制,充分发挥奥运战略导向作用,协调国家奥运战略与各地方全运战略的关系。进一步改革完善全运会、城运会申办办法、竞赛规模、项目设置、竞赛编排、运动员注册交流、计分办法、管理手段和监督措施,真正发挥全国综合性运动会在推进赛制改革、促进竞技体育发展等方面的引领作用,将国家和地方利益有机结合,建立科学合理的竞争与协作机制,引导地方和解放军调整项目布局,充分调动地方和解放军为国家培养和输送高水平运动人才的积极性,使全国综合性运动会更好地为奥运战略服务。

全国单项比赛要以检验和提高竞技水平为目标,充分调动各地区培养高水平人才的积极性。通过形式多样的系列赛、大奖赛、分站赛等,增加运动员参赛机会和实战练习,将国内比赛和国际比赛有机紧密结合,逐步建立起适应社会主义市场经济、符合现代体育运动规律、与国际接轨的现代单项竞赛制度。

进一步调整完善全国城市运动会、各省区市运动会赛制,加强对青少年体育竞赛的管理,坚持以培养竞技体育后备人才为主的宗旨,广泛选拔发现各类后备人才。建立健全符合青少年运动员成长规律和文化教育要求的体育竞赛制度,探索符合青少年各个年龄阶段的专门竞赛方法和鼓励办法。建立体育和教育部门青少年体育竞赛协作机制,协调年度竞赛计划和竞赛规程,合理安排竞赛周期,利用学校资源承办青少年体育竞赛,扩大赛事规模,降低办赛成本。

加大政策引导,促进体育竞赛社会化,调动地方体育部门和社会力量办赛的积极性,扩大赛事数量,逐步建成具有中国特色的、适应社会主义市场经济要求的政府主导、形式多样的竞赛管理体系。继续改革、推进全运会等大型综合性运动会和主要单项赛事的市场开发工作,提高综合效益与作用。

(七)探索建设有中国特色的职业体育道路,积极推进职业体育发展

按照管理有序、发展可控、服务奥运的原则,处理好运动项目职业化与提高竞技水平为国争光的关系,处理好职业联赛与国家队备战的关系,积极为奥运战略服务。

鼓励有条件的项目积极探索符合中国国情和项目发展实际的职业化发展模式,积极探索专业训练和职业体育有机结合的发展方式,借鉴国际职业体育训练理念和管理方法,研究专业训练发展的新思路和新方法,通过职业化改革提高实力。

健全职业体育法律、法规,优化和规范我国职业体育发展环境,依法明确和理顺职业体育发展中各利益主体间关系,切实维护各方合法权益,形成政府主导、规划科学、依托市场、管理规范、产权清晰、运转高效的中国特色的职业体育管理体制和运行机制,促进我国职业体育有序发展。

根据不同项目的特点,学习和借鉴国外经验,结合中国国情,依据锻炼队伍、提高水平、推动项目发展、服务社会的宗旨,开发竞赛市场,设计和推出精品赛事,培育具有品牌优势的中国职业体育赛事、职业体育俱乐部,将国内比赛、世界大赛与市场开拓紧密结合起来,重视职业体育赛事的品牌运营,不断改革和完善我国现有职业体育的发展方式,探索和建立有中国特色的职业体育发展模式。

(八)发挥思想政治工作优势,大力加强竞技体育行业作风建设

充分发挥思想政治工作优势,在全国体育系统“创先争优”活动中,扎实抓好“反腐倡廉、奋发敬业”专题教育,坚定理想信念;加强运动员职业道德教育和文明礼仪教育,把思想政治工作作为与技战术训练同样重要的环节,将对运动员精神、意志、心理和作风的锤炼融入平时的训练和生活中。大力弘扬中华体育精神,培养和造就一支思想过硬、作风顽强、纪律严明、能打硬仗的竞技体育队伍。

大力加强以赛风赛纪和反兴奋剂为重点的竞技体育行业作风建设,不断完善体育竞赛制度,促进公平竞争。在全国体育系统深入开展赛风赛纪和反兴奋剂专项治理,不断完善赛风赛纪和反兴奋剂教育监督和检查惩处的长效机制,加大对弄虚作假、徇私舞弊、执裁不公、扰乱赛场秩序等违规违纪行为的检查处罚力度。认真贯彻落实《反兴奋剂条例》,坚决执行“严令禁止、严格检查、严肃处理”的方针;通过与有关责任部门签订《反兴奋剂工作责任书》,建立反兴奋剂责任制;进一步加大反兴奋剂宣传教育工作力度,完善运动队反兴奋剂准入制度,强化教练员、运动员及其辅助人员自觉抵制兴奋剂的意识和能力;加强与国家有关部门合作,完善国家反兴奋剂综合治理协调机制;加大兴奋剂的检查力度,加强反兴奋剂的国际合作,提高反兴奋剂工作水平。推进“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的预防与惩治相结合的国家反兴奋剂综合治理体系的建设。

充分发挥体育在构建和谐社会中的特殊作用,通过体育运动的开展和体育精神的培育,通过开展奥运冠军、世界冠军志愿服务等一系列活动,鼓舞和激励人民群众,促进全社会形成奋发进取、团结友爱、共同进步、公平正义的氛围,为构建社会主义和谐社会做出贡献。




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