重庆市司法局关于律师执业证管理的实施办法

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当前税务行政解释中存在的问题及完善

上饶市信州区国家税务局 舒国辉
(邮编334000 联系电话：0793——8230740)

税务行政解释属于法律解释的一种，指有法定职权的国家税务行政机关在具体适用税法过程中对其含义的探求和说明。税务行政解释为抽象行政行为，具有行政立法性质。税务行政解释在税务行政执法过程具有存在的客观必要性和必然性。首先，税务行政的过程就是适用税法的过程，在这个适用过程中，需要对税法进行发现、判断，其间必然涉及到对法律含义的解释，这是税务行政解释存在的宏观基础；其次，在税务行政执法的微观层次，每一名具体的税务行政执法者的具体执法过程是：理解税法——了解税收法律事实——寻找相关的法律法规规章——解释法律文本和法律事实——作出行政决定。在这个过程中，税务行政执法者对税法的理解和解释是一个必不可少的环节，因此，税务行政解释具有存在的必要性。
一、当前我国税务行政解释存在的问题
1、超越职权进行税务行政解释：1981年全国人大常委会通过的《关于加强法律解释工作的决议》规定，“不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及其主管部门进行解释”。由此对税收基本法律、法令以规范性文件进行解释的权限，只属于国务院及其主管部门（财政部、国家税务总局、海关总署等部门），至于其他部门，则不享有此项权力。而实践中，地方各级级别的行政部门（包括税务机关）以各种文件的形式，对税收基本法律包括程序法、实体法，进行事实上的变通解释的现象比较普遍。
2、缺乏某些基本的税务行政解释。比如，《税收征收管理法》规定的税务行政处罚，给予税务行政执法机关和执法人员的自由裁量权空间过大，这在税务行政执法实践中暴露出不少弊端，如某些税务行政执法人员利用自由裁量权对纳税人进行威逼利诱、基层税务行政执法机关迫于社会压力对严重的税务行政违法行为选择较弱的行政处罚等。因此，由有法定职权的部门制定处罚标准，对税务行政处罚进行细化解释就很有必要。由于缺少相应的解释，一些基层税务行政执法机关不得不结合本地实际制定了税务行政处罚参照标准，但面临合法性与法律效力的疑问。
3、税务行政解释不能满足实际要求。我国目前税法的“问题——反馈——解决问题”的反馈机制是不灵敏的，往往税务行政执法机关碰到法律解释问题，请示有法定解释职权的主管部门予以明确，主管部门往往要经历一段时间才会有正式的文件作出解释，使其他税务机关面临类似的执法难题不能及时解决。
4、税务行政解释体系繁杂多变，检索和查阅难度大。我国税务行政解释涉及范围广、体系复杂、更新速度快，检索和查阅都有一定难度。税务行政工作者必须随时关注最新的税收规范性文件，即使如此有时也不能跟上税收规范性文件变化的节奏。
5、税务行政解释的科学性、民主性有待提高。税务行政解释作为法律解释的一种，也要遵循法律解释的方法和程序。同时我国目前缺少严密的税务行政解释程序，影响到税务行政解释的公正性、合理性。
税务行政解释特别是重大的税务行政解释，应充分听取社会各界的意见，体现出税务行政的民主性。最近国务院法制办发出《国务院法制办公室关于公布《中华人民共和国发票管理办法（修订草案）》公开征求意见的通知》，向社会各界公开征求意见，这种做法值得推广。
6、对税务行政解释缺乏有效监督。就税务系统的内部监督来说，尽管从国家税务总局到省一级的税务机关均对税收规范性文件的制定非常重视，制定了专门的制定来管理税收规范性文件的制定，但在实际中这些管理制度大多流于形式，没有发挥有效的监督作用。就外部监督来说，人大、政府、法院以及社会公众对税务机关税务行政解释进行监督，往往给人鞭长莫及之感，监督力度和效果不如人意。
二、完善我国税务行政解释的设想
1、建立敏捷高效、职责分明的税务行政解释机制。税收基本法制定要尽可能地完善，在确实需要对部分内容予以明确、细化时，应由全国人大常委会进行解释，以提高其法律效力，增强我国税收法治程度。为此，必须建立通畅、反映及时的信息反馈机制，将要进行税务行政解释的内容及时反馈到我国立法机构，使得立法机构能随时了解我国税务行政执法实际需要，并及时作出相关处理；日常税收执法中面临的具体税收基本法解释问题由国务院及其主管部门负责，以提高税务行政解释的效率；税务行政法规由国务院负责解释，税收规章则由制定部门负责解释，体现行政解释“谁制定，谁解释”的原则。
2、加强税务行政解释的合法性、科学性、民主性。进行税务行政解释时应充分听取外界意见特别是相关领域里专家的意见，同时加强对税务行政执法实践的调研，掌握充足的感性资料，形成关于税务行政解释的客观认识；其次要建立完善的税务行政解释程序制度，税务行政解释程序应符合现代法治的自然公正原则。税务行政解释程序一般可分为提出解释请求——调查、论证程序——表决——公布等几个阶段。
加强对税务行政解释方法的研究。法律解释方法包括文法解释、逻辑解释、历史解释、目的解释等，税务行政解释应该妥当，既考虑目前的工作需要又具有适当的前瞻性，以免一项税务行政解释刚作出，马上就因不符合实际而面临作废的问题。实现税务行政解释的系统化。采取科学方法，采取汇编和总括编撰等形式尽量使税务行政解释体系合理、结构简单，减少检索和查阅的成本。
3、强化对税务行政解释的监督。首先是要发挥国家机关特别是权力机关（全国人大及其常委会）对税务行政解释的监督职能。权力机关切实履行监督职责，督促税务行政机关严格依法行政；其次是加强税务系统内部的监督。上级税务机关应监督下级税务机关严格遵守制定税收规范性文件的相关制度，确保下级税务机关制定的税收规范性文件的合法性、合理性，逐步消除税务机关越权作出税务行政解释的现象。

黑龙江省人大常委会


黑龙江省宗教事务管理条例
黑龙江省人大常委会


（1997年6月12日黑龙江省第八届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过 1997年7月1日起施行）

第一章 总 则
第一条 为保护公民宗教信仰自由，依法管理宗教事务，根据《中华人民共和国宪法》及国家有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例所称宗教事务，是指佛教、道教、伊斯兰教、天主教、基督教、东正教与国家、社会、群众之间存在的社会公共事务。
第三条 本省行政区域内的机关、团体、企业事业单位和公民应当遵守本条例。
第四条 公民有信仰宗教的自由或者不信仰宗教的自由，任何组织和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。
第五条 宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员和信教讼民的合法权益及正常的宗教活动受法律保护。
第六条 宗教行为、宗教活动必须在宪法、法律、法规允许的范围内进行，任何组织和个人不得利用宗教进行违反国家宪法、法律、法规的活动。宗教行为、宗教活动不得干预国家行政、司法、教育。
第七条 宗教团体和宗教事务应当坚持独立自主自办原则，不受外国势力支配。
第八条 县级以上人民政府宗教事务部门是宗教事务行政主管部门，负责组织实施本条例。
各级人民政府有关部门应当依照各自的职责，协助做好宗教事务工作。

第二章 宗教活动
第九条 宗教活动应当在宗教活动场所和经县级以上人民政府宗教事务部门认可的场合内进行。
第十条 信仰宗教的公民可以在宗教活动场所内，按照各教的教义、教规和习惯进行宗教活动，也可以在自已家里过宗教生活。
第十一条 信仰宗教的公民集体举行宗教活动，应当由宗教教职人员或者符合规定条件的人员主持。
第十二条 任何组织和个人不得在宗教活动场所内进行不同信仰或者不同宗教之间的宣传和争论，也不得在宗教活动场所以外传教。
第十三条 宗教话动不得影响社会秩序、生产秩序、生活秩序，不得损害公民身心健康。

第三章 宗教活动场所
第十四条 设立开展宗教活动的寺院、宫观、清真寺、教堂及其他固定处所，应当按照国务院《宗教活动场所管理条例》的规定，向县级以上人民政府宗教事务部门申请，按照有关规定履行登记手续，具备法人条件的，发给宗教活动场所法人登记证。
非宗教单位不得设立宗教活动场所、设置宗教设施，举行宗教活动。
第十五条 宗教活动场所应当建立管理组织， 实行民主管理，建立健全教务、财务、接待、安全、防火等各项管理制度，接受人民政府有关部门的行政管理和监督。
第十六条 宗教活动场所管理组织应当接受当地人民政府宗教事务部门年检。
第十七条 新建、翻建、扩建寺院、宫观、清真寺、教堂，应当经县级以上人民政府宗教事务部门同意，报省宗教事务部门批准或备案，然后到有关部门办理手续。
第十八条 宗教活动场所终止、合并、迁移以及变更登记的，应当向原登记机关及有关部门办理手续；其中终止的，应当按照有关规定处理宗教活动场所的财产。
第十九条 宗教活动场所可以接受社会团体和公民自愿的布施、乜贴、奉献和其他捐赠。
非宗教活动场所和非宗教团体不得接受或者变相接受布施、乜贴、奉献和宗教性捐赠。
第二十条 宗教活动场所管理组织在场所内可以按照国家有关规定经营宗教用品和合法出版的宗教出版物。
第二十一条 有关单位和个人在家教活动场所管理的范围内设立商业、服务业网点，或者举办陈列、展览，拍摄电影电视片等活动，必须征得该宗教活动场所管理组织和县级以上人民政府宗教事务部门的同意后，再到有关部门办理手续。
第二十二条 宗教活动场所的常住人员和外来暂住人员，应当遵守户籍管理的规定。
第二十三条 宗教活动场所内严禁卜卦、算命、看相、求签、测字、看风水、驱鬼治病及其他封建迷信活动。

第四章 宗教团体
第二十四条 本条例所称宗教团体，是指依法成立的省佛教协会、省道教协会、省伊斯兰教协会、省天主教爱国会、天主教黑龙江教区、省天主教教务委员会、省基督教三自爱国运动委员会、省基督教协会、中华东正教会哈尔滨教会，以及在省和市、县（市、区）其他依法成立的宗教
团体。
第二十五条 成立宗教团体应当依照国家有关社会团体管理的规定提出申请，经县级以上人民政府宗教事务部门审查同意后，到登记管理机关核准登记，具备法人条件的依法取得法人资格。
第二十六条 宗教团体应当接受政府的行政管理，在坚持其宗旨，按照各自的章程开展活动的同时，应当协助人民政府贯彻执行有关宗教法律、法规、政策，对宗教教职人员和信仰宗教的公民进行爱国主义、社会主义和法制教育，维护宗教教职人员和信教群众的合法权益、组织或协助
组织正常的宗教活动。
第二十七条 宗教团体可以进行宗教文化学术研究和交流活动。
宗教出版物的出版、印刷或者复制、发行按照国家有关规定办理。
第二十八条 省宗教团体开办宗教院校，按国家有关规定办理。市、县（市）宗教团体举办宗教教职人员培训班、义工培训班，应当经市（地）级以上人民政府宗教事务部门批准。
第二十九条 宗教团体和宗教界人士同香港、澳门地区进行宗教交往，应当遵循互不隶属、互不干涉、互相尊重的原则。
第三十条 宗教团体和宗教活动场所，可以按照国家有关规定申办以自养为目的的企业和社会公益事业，各级人民政府应当支持宗教团体和宗教活动场所开办的自养企业事业。

第五章 宗教教职人员
第三十一条 本条例所称宗教教职人员，是指佛教的比丘、比丘尼，道教的道士、道姑，伊斯兰教的阿訇、依玛目，天主教的主教、神甫、修士、修女，基督教的牧师、教师、长老，东正教辅祭以上人员，其身份由省有关宗教团体按照其规定程序认定，报省宗教事务部门备案。
第三十二条 凡经认定并备案的宗教教职人员，应依依照本教规定的职责，在确定的教务活动区域内主持宗教活动。
未经认定并备案为宗教教职人员的人，不得以宗教教职人员的身份主持宗教活动。
第三十三条 宗教教职人员应邀到本教务活动区域以外地区参加或主持宗教活动，应当事先取得本地县以上宗教团体同意并向县级以上人民政府宗教事务部门备案。
第三十四条 宗教团体和宗教活动场所管理组织，邀请（聘任）外省宗教教职人员任职须经省有关宗教团体同意，并报省宗教事务部门备案。
第三十五条 宗教教职人员的生活福利待遇由其所在的宗教团体或者宗教活动场所管理组织负责。
第三十六条 经省有关宗教团体解除宗教教职人员身份者，不得再以宗教教职人员身份从事宗教活动。

第六章 宗教财产
第三十七条 宗教团体、宗教活动场所管理组织依法所有的或者管理使用的房地产、构筑物、各类设施、用品、工艺品、文物、合法宗教收入及其所属企业事业和其它合法拥有的财产和收入，受法律保护，任何组织和个人不得侵占和挪用。
第三十八条 宗教房地产应当由宗教活动场所管理组织或者宗教团体按照国家有关规定向县级以上人民政府房产、土地管理部门申请登记，领取房产产权证书和土地使用证书；发生变更时，应当及时办理变更手续，并向当地人民政府宗教事务部门备案。
第三十九条 被列为文物保护单位和位于风景名胜区内的宗教活动场所，应当按照国家有关法律、法规的规定，管理、保护文物和环境，并接受有关部门的指导、监督。
第四十条 拆迁宗教房产，应当征得宗教活动场所管理组织或者宗教团体和人民政府宗教事务部门意见后，按照拆迁法规和国家有关规定，给予安置和补偿。不得侵犯宗教房产所有者或使用人的合法权益。
动用宗教话动场所管理使用的土地，山林等，按照《中华人民共和国土地管理法》和国家有关规定办理。
第四十一条 宗教团体、宗教活动场所管理组织的房产可以按照房地产管理有关规定出租。

第七章 宗教涉外事务
第四十二条 宗教团体、宗教活动场所管理组织和宗教界人士在同国外宗教组织和人士开展友好往来和文化学术交流活动中，应当坚持独立自主、相互尊重、互不干涉、平等友好的原则。
第四十三条 宗教团体和宗教界人士应邀出访或者邀请国外宗教组织、宗教界人士来访，按照国家有关规定办理手续。
第四十四条 寺院、宫现、清真寺、教堂可以接纳外国人参加宗教活动，也可以应外国人的邀请为其举行道场、法会、洗礼、诵经、婚礼、葬礼等宗教仪式。
经省宗教团体的邀请并报当地人民政府宗教事务部门备案，外国人可以在宗教活动场所讲经、讲道。
第四十五条 宗教团体和宗教活动场所接受外国人捐赠，接国家有关规定办理。
第四十六条 外国组织和个人在本省宗教活动场所内拍摄电影、电视片，须经省级以上有关行政主管部门同意和省有关行政主管部门批准。
第四十七条 外国人进入中国国境可以携带本人自用的宗教出版物和其他宗教用品；携带超出本人自用的，按照中国海关的有关规定办理。
禁止携带有危害中国国家安全和社会公共利益内容的宗教出版物入境。
第四十八条 外国组织和个人在本省行政区域内参加宗教活动，应当遵守中国的法律、法规和本条例，不得成立宗教团体、建立宗教办事机构、开设宗教活动场所和宗教院校，不得在中国公民中发展教徒、委任宗教教职人员，不得散发宗教出版物，以及进行其他传教活动。
第四十九条 本省有关部门在对外进行经贸、科技、文化、教育、旅游、卫生、体育及其他交往和合作中，应坚持与宗教相分离的原则，不得接受附加的宗教条件。

第八章 法律责任
第五十条 违反本条例，有下列行为之一的，由县级以上人民政府宗教事务部门或有关部门责令停止侵权行为、警告；情节严重的，对责任单位处以500元至5000元罚款：
（一）强制公民信仰宗教或者不信仰宗教使公民合法权益受到损害的；
（二）干扰宗教活动场所正常秩序，干扰宗教团体、宗教教职人员履行正常教务活动的；
（三）未经批准在宗教活动场所管理范围内进行经贸活动，或举办陈列、展览、拍摄电影、电视片的；
（四）挑唆信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民、信仰不同宗教的公民，引发争端的；
（五）侵占和损害宗教团体、宗教活动场所合法财产的。
第五十一条 违反本条例，有下列行为之一的，由县级以上人民政府宗教事务部门或有关部门根据情节轻重责令停止活动、警告、没收违法所得和非法活动的物品，可以并处1000元以上1万元以下罚款：
（一）在未经人民政府宗教事务部门登记或认可的场所主持或者组织宗教活动的；
（二）在宗教活动场所外传教、布道，假借宗教名义进行敛财活动的；
（三）假冒宗教教职人员进行宗教活动和教务活动的；
（四）涂改、转让、伪造宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员证书、证件的；
（五）接受外国宗教组织和个人办教津贴的；
（六）未经批准建立宗教组织的。
（七）未经批准组织宗教培训活动的。
第五十二条 违反本条例，有下列行为之一的，由县级以上人民政府宗教事务部门或有关部门责令改正、没收违法所得和非法财物；情节严重的，处以1万元以上5万元或违法所得的1至5倍罚款；直至责令停产停业、扣缴许可证：
（一）无合法审批手续新建、翻建、扩建寺院、宫观、清真寺、教堂及其他宗教性建筑的；
（二）无合法手续生产、销售宗教用品，出版、印刷或复制、发行宗教出版物的；
（三）未经批准设立宗教话动场所、宗教设施的；
（四）非宗教单位接受或变相接受布施、乜贴、奉献和宗教性捐赠的；
（五）在对外交流和产狺中接受附加的宗教条件的。
第五十三条 宗教团体、宗教活动场所管理组织违反本条例有关规定的，由县级以上人民政府宗教事务部门责令改正、警告、没收违法所得，可以并处违法所得1至5倍罚款；情节严重的，责令整顿或者暂扣、吊销《宗教活动场所登记证》。
宗教教职人员违反本条例有关规定的，由县级以上人民政府宗教事务部门批评教育、责令改正、警告、没收违法所得，情节严重的，由省有关宗教团体暂停或者解除宗教教职人员身份。
第五十四条 国家工作人员在宗教事务管理工作中，违反本条例有关规定，由其所在单位或者上级主管机关责令改正，或者给予行政处分。
第五十五条 违反本条例，构成违反治安管理行为的，按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》有关规定处罚；造成经济损失的，依法追究民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十六条 违反本条例，利用宗教进行危害国家安全活动的，按照《中华人民共和国国家安全法》及其实施细则的有关规定处罚。
第五十七条 行政部门作出行政处罚决定时，按照《中华人民共和国行政处罚法》有关规定办理。
第五十八条 当事人对行政处罚不服的，可以按照《行政复议条例》或者《中华人民共和国行政诉讼法》的规定办理。
第五十九条 外国人违反本条例，由县级以上人民政府宗教事务部门和有关部门予以劝阻制止；构成违反入境出境管理规定或者治安管理规定行为的，由公安机关依法进行处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第九章 附 则
第六十条 侨居国外的中国公民和台湾、香港、澳门地区的居民在本省行政区域内进行宗教活动，参照本条例有关规定执行。
第六十一条 本条例由省宗教事务部门负责应用解释。
第六十二条 本条例自1997年7月1日起施行。
1992年10月26日黑龙江省七届人大常委会第二十九次会议通过的《黑龙江省宗教活动场所管理办法》同时废止。



1997年6月12日