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《行政公产管理关系与治安关系的联系与区别》摘编

刘建昆


　　说明：摘自朱维究、王成栋主编《一般行政法原理》。公产与公物的范围大致性当，从权力的内容可以看出，公产治安权与公物警察权基本上可以认为是一样的。文章中引用了我国公路法的有关条文。但是，城市的道路和其他公共设施公物，与道路是一样的，理应受到公物警察权的特别保护——这种治安保护权力，目前主要的集中在城管部门。这篇文章同时反映出，我国行政法学者，并不是完全不掌握理论，而是没有把理论与实践结合起来的眼光和见识，更加缺乏根据实践发展理论的能力。

　　一、管理理关系与治安关系的概念
　
　　行政公产的管理关系是指行政公产的所有者（或管理者）在享有行政公产管理权时与其他行政义务人发生的法律关系。行政公产的管理权能就是指公产主体积极地以达成公产本来目的而行使的权能。与此相对应，行政公产的治安权能即是指消极地维持行政公产的安全，除去因公产使用关系而生的可能危害社会秩序行为的权能。1行政公产的治安是关于公产的安全和秩序的治安。行政公产的自由使用，固然应当受管理权的限制，但当行政公产的安全发生有可能的危害或对社会公共秩序产生影响，行政公产的所有者或管理者没有权力排除时此时便须有治安权的发动。因治安权的发动而与公产利用人或其他相对人发生的法律关系即为治安关系。

　　行政公产的使用需要有治安权力的外部性保护。这种外部性保护表现）两种：（一）行政公产管理者一般权限。行政公产管理者可以依照法律的直接规定而行使治安权。例如我国《公路法》第八章“法律责任”一章就规定了公路公产主体（即有关交通主管部门）对违反《公路法》的一般违法行为所进行的行政处罚和行政执行行为。行政公产管理者以外的行政机关所享有的一般治安权。（二）如果行政公产管理者缺乏相关的治安权限，就有赖于拥有一般治安权外部行政机关的介入。例如《治安管理处罚条例》第l9条对于扰乱车站、码头、民用航空站、市场、商场、公园、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆等公共场所的秩序的行为。第20条中对于在铁路、公路、水域航道、堤坝上，挖掘坑穴，宏置障碍物，损毁、移动指示标志，可能影响交通运输安全的行为。第25条关于故意污损国家保护的文物、名胜古迹，损毁公共场所雕塑，尚不够刑事处罚的行为；故意损毁或者擅自移动路牌、交通标志的行为；故意损毁路灯、邮筒、公用电话或者其他公用设施，尚不够刑事处罚的行为等等，公安机关均有权进行治安行政处罚。

　　行政公产的管理与行政公产的治安，两者的最终日的均在于维护行政公产以达到公产的使命。但两者在内容和作用上均有所不同。

　　二、行政公产的管理与行政公产的治安的区别

　　行政产的管理是行政公产主体以积极的行政方式达成行政公产使用目的行为；反之，行政公产治安则是行政公产主体或享有一般治安的行政机关以消极的行政方式维护行政公产的安全的行为。这是两者最基本的区别。积极意味着行政公产主体以不受管理内部利益关系人的影响而自觉主动作出，而消极意味着行政公产在可能遭受侵害或损害，行使治安权的行政主体针对侵害（或损害）人行为而被动给予其限制的行为。这里的消极与积极之分也是相对意义上的，治安权也不尽然是被动性的。2一般而论，两者的区别主要有：

　　1．管理权与治安权行使的时间不同

　　行政公产的管理权，可以设定公产的持续性独占使用权，重在维持行政公产的持久使用；行政公产的治安权，只能许可暂时性的使用，重在维护行政公产的安全与秩序。例如《公路法》规定，因修建铁路、机场、电站、通信设施、水利工程和进行其他建设工程需要占用、挖掘公路或者公路改线，建设单位应当事先征得公路行政公产主管机关的许可，这种许可具有持久性质，应当作为管理权行使；3另一种规定，如果从维护交通安全的目的出发，在进行工程建设中，铁轮车、履带车和其他可能损害公路路面的机具在公路上行使可能影响交通安全时，需有公安机关对此暂时性使用的许可，这种暂时性使用许可权即是行政公产的治安权4。

　　2．两者针对的主要对象不同

　　行政公产的管理主要针对的是行政公产主体本身，这种管理权是一种职权，更是一种义务。这种“义务性”反映了行政公产管理学原理强调行政公产主体对行政公产的积极性主动性功能，行政公产主体怠于行使则构成消极违法；行政公产的治安则针对的是行政公产的使用安全与秩序，所针对的对象是包括行政公产使用者在内的一般人。任何公民侵犯行政公产的行为都应当受到治安权的干涉。

　　3．两者对违反者的强制及制裁方法不同

　　行政公产的管理从本质上讲，是一种内部行为，不具有对外的法律效果，所以一般的法律后果是排除违反者的行政公产使用权以及在特殊情况下少量的罚款。这些行政措施只是出于管理的需要对于违反行政公产管理规则（内部规则）而采取的，是家宅权行使的一种形式”。而行政公产的治安则在本质上是一种行政行为或刑事处分行为。如果违反者的行为是一般违法行为则可能导致的是行政处罚行政执行等行政行为；如果违反者的行为已经触犯了刑律，则可能导致的是刑罚处罚。如我国《公路法》第83条规定，阻碍公路建设或者公路抢修，致使公路建设或者抢修不能正常进行，尚未造成严重损失的，依照治安管理处罚条例第十九条的规定处罚。该法第84条规定，违反本法有关规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。6

　　以上是行政公产管理权与治安权的几点区别，这种区别并非界限分明，许多情况下两者发生竞合。7这主要是由于两者除了区别外，还有相当程度的联系。

　　三、行政公产的管理与行政公产的治安的联系

　　行政公产的管理与行政公产的治安虽然在直接目的上大不相同，但在根本目的上却是一致的，都是为了行政公产能够充分地发挥公用效能。所以，在具体行政方式上两者有许多相似之处。以《公路法》的规定为例，基于路政管理的需要，可以对公路的使用加以限制禁止；同时基于公路交通安全与畅通的需要，亦可对公路的使用加以限制禁止。在这种情况下，二者应基于各自独立的权限分别采取行政措施，应认为均有独立的效力，互相尊重其权限。8法国行政法学中，在对同一公产管理保护上，可能同时存在公产保护警察权和一般治安警察权两种权力。例如，在公共道路上，有保持道路完整的公产保护规则，也有维持交通安全的一般治安规则，这两种警察使用的手段相同：由有警察权限的机关制定具有惩罚制裁的预防性规则。公产保护警察权的目的是保持公产的物质完整，它和公产不可分离，具有财产权性质。一般治安警察权的目的是维持社会的安定、和平和卫生，不具有财产权性质。公产保护警察权力，由公产所有权的行政主体行使，治安警察的管辖权力，可能由其他行政主体掌握。9可见，法国对行政公产的管理权理论中并不包括“公产保护警察权”，承认行政公产上有两种警察权，但因其目的，性质均不相同而有较为明显的区别。

　　行政公产的管理基本是一种非权力行为，而行政公产的治安是一种权力行为。所以，存在着一种可能的危险就是行政公产主体为了管理方便和利益驱动而经常采用治安行为。为了扭转此种现象，有必要加强对行政公产管理规则的深入研究。

　　注释

　　1治安权在西方国家中一般称为警察权。但其警察的涵义与我国不同。例如，法国的“行政警察”指的是行政机关为了保证公共秩序而对公民自由所加的限制。行政警察包括一般行政警察和专门行政警察。一般行政警察是针对全体人民的全体活动的警察权力，这种警察权力目的在于保护公共安宁、公共安全和公共卫生不被破坏。而专门行政警察则是使以保护其他秩序为目的的警察活动。例如文化部具有美观警察权力、农业部具有渔业警察权力、交通部有铁路安全警察权力、财政部具有查缉海关走私警安权力、内政部具有对外国人的警察权力、大学校长和类似的教育机构具有维持校园内部秩序的警察权力等。（参见王名扬《法国行政法》，第460至465页的相关内容）。日本行政法学上，警察一词是指为了维护社会公共的安全和秩序，基于一般统治权而限制私人的自由和财产的权力性活动。（参见盐野宏《行政法》第59页，第276页的相关内容）。

　　2如警察向遭受灾祸的车辆或人员提供援助就是一种主动的行政行为。

　　3见《公路法》第44条的规定。鉴于法理应确立的概念、原则在我国尚无完备的实定法依据，故以日本法律为例，下同。

　　4见《公路法》第44条、第45条、第48条的规定。

　　5关于家宅权，详见下章有关内容。
人事部


2000年人事信息化工作要点
人事部



2000年是新世纪的第一年，也是人事信息化建设发展的关键一年。人事信息化工作的总体要求是：以邓小平理论和党中央、国务院关于信息化建设的指示为指导，深入贯彻落实全国人事系统信息化建设工作会议精神，以实施“三项工程”为重点，大力加强人事信息化建设，结合人
事部门的中心工作，努力搞好信息资源的开发和利用，积极推进办公自动化，促进人事人才工作改革、创新和发展。
一、加强网络建设
1、对远程主干网进行优化改造。针对现有的人事部局域网容量小、主频低、联接模式相对落后的问题，人事部重点投资对局域网进行优化改造，更新和添置硬、软件设备。各地与人事部主干网联接的远程工作站设备的升级或更新，由各地根据实际情况，自行解决。
2、实施主干网延伸。有条件的省区市及副省级城市人事部门重点抓好局域网和系统广域网建设，使人事系统主干网延伸到地、市（直辖市和副省级城市延伸到区县）人事部门；条件较差的，可根据实施情况，分期实施，逐步到位。
3、将各局域网并入主干网。为发挥整体效应，已经建成的人事部机关各司远程专业通信网、省人事厅（局）以下各级局域网、专业网和系统广域网，抓紧并入全国人事系统主干网。并入主干网后的专业局域网在统一管理与协调下，可相对独立运行。
4、做好政府上网工作。人事部年内在国际互联网上建立站点，向社会发布各类人才信息、人事政策法规、人事考试评分标准和考试成绩、办事公开制度及人事工作重要成果等需要向社会公开的信息；各省、自治区、直辖市和副省级城市人事厅（局）根据当地工作实际，视需要在国际
互联网开设当地人事工作综合性网站，人事系统在国际互联网建站工作要统一协调、运作和管理。
5、做好对网络的维护、管理和保密工作。主干网上各远程工作站要严格执行值班制度，要加强网络的维护管理，及时排除故障，确保网络畅通。人事系统内部主干网上的每一个节点，均与国际互联网断开，做到内网封闭运行，外网与内网实行物理隔绝。
二、推进信息资源开发利用工作
1、认真组织信息上网。对工作急需的非涉密信息，均要通过人事系统远程通信主干网传输。从2000年1月起，人事部门的非保密性文件、调研报告、政务信息、工作总结、国家图书馆人事部分馆馆藏资料等5种信息全部上网。人事部办公厅和人事信息中心按月编发信息上网情况
通报。
2、搞好网上信息的编发利用。结合人事部门中心工作，定期编发网上信息摘报，及时向领导提供决策依据和参考。用网络信息促进所属部门和单位更好地完成中心工作和各项任务。
3、加快基础数据库建设。继续抓紧进行人员和单位基础数据库建库工作。年底前基本建成全国统一的国家公务员库、高级专业技术人员库、全国留学人才资源库和国际职员库。完成建库的地方，抓紧建立相应的数学模型，并定期对数据库进行分析、预测和维护更新，实现动态管理。

4、结合人事普法、执法工作，加快人事政策法规库的升级和推广力度。
5、加强数据分析，开展预测研究。已建成公务员库或专业技术人员库的，要根据人才结构调整的要求，对入库人员的数据进行深层次的开发、分析和利用（包括人员的结构、分布及使用），并结合中心工作编发人员数据库分析报告和预测研究报告，为人事工作提供决策依据。
三、加快办公自动化建设步伐
1、启动网上公文办理工作。在纸制公文办理的同时，按纸介质和磁介质双轨运行的要求，从2000年1月起，在人事部机关和有条件的省区市人事部门试行公文收、分、办、发四个环节的网上传输，加快公文办理和流转效率。
2、从2000年1月起，人事部召开的各类小型会议及一般事务性通知均从网上传输，取消纸介质。较大规模的会议通知也要先发电子邮件。
3、为加强文件档案管理和提高文件档案利用率，在部机关和有条件的省市建立文件档案管理信息系统，实现全部文件档案资料快速检索调用。
4、建立信访、法规、政务公开自动查询系统，来访人员可通过计算机触摸屏自行查询所需要的政策法规和政务公开信息。
四、做好人事信息化培训工作
为适应办公自动化进程的要求，尽快提高工作人员计算机应用水平，年内分期分批对有关人员进行培训。上半年人事部分片组织对部分厅局长进行信息化建设管理工作培训，下半年对远程工作站专业人员进行培训。各省、区、市对地市人事部门的领导和机关业务处室工作人员自行组织
相关的培训。
五、抓好人事系统信息化制度建设
研究拟定人事系统信息化建设五年（2001—2005年）计划和分阶段实施办法；印发《全国人事系统远程通信网络管理暂行规定》，修订全国人事管理信息系统指标体系标准，研究制定《全国人事系统人员数据库管理办法》和《全国人事系统办公自动化工作管理办法》。各地人
事部门在贯彻执行人事部制定的各项规章制度基础上，结合当地实际，制定具体实施意见。
六、加强督查指导，促进工作落实
年初人事部组成调研小组对各地人事信息化建设工作进行调查研究和督查指导，促进全国人事系统信息化建设工作会议精神的落实；年底组成若干检查小组对各地情况进行普遍检查，在此基础上，推出全国人事系统信息化建设典型，带动面上工作的发展。
各地人事部门对市（地）、县人事信息化建设情况自行组织检查指导。
七、加强人事系统信息化队伍建设
组织人事系统信息化建设有关部门的工作人员和专业人员深入学习邓小平理论，学习党中央、国务院关于信息化建设的重要指示，提高对新形势下加强信息化建设的思想认识，激发工作热情；努力转变信息化工作人员的思想作风和工作作风，进一步树立服务意识，发场艰苦奋斗和无私
奉献精神，扎扎实实地为推进人事系统信息化建设做出新的贡献；加强对有关部门、单位之间的协调，培育团结协作精神，形成工作合力，共同开创人事系统信息化建设工作的新局面。



1999年12月28日