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　　　　　　　　　　“裁量收缩理论”在国内司法实践中的运用
　　　　　　　　　　　　　　　　　——以行政复议案例为基础的整理

　　　　　　　　　　　　　　　作者：韩思阳

　　【摘要】国内部分法院已有意无意地运用裁量收缩理论作出裁判，行政复议领域的张成银案与彭淑华案是其中的代表。两案作为典型案例可能已对下级法院的裁判产生了影响。裁量收缩理论并非万能，其优势在于可以迅速修补僵化的立法、避免曲解现有立法，可以仅通过个案约束裁量权，而非通过立法整体性地取消裁量权。其劣势在于其作用仅限于控制裁量权层面，且易导致司法权的过度扩张。


　　法律规范为行政执法预先留有决定空间，此即行政裁量。但在特定条件下，行政机关的裁量权可能被限制，甚至“收缩至零”，此即德国法上的“裁量收缩理论”。目前在我国，行政法理论对其有所借鉴，但立法层面并未明确涉及。值得注意的是，国内的部分法院已经在有意无意地运用该理论作出裁判。本文以整理行政复议领域的若干案例为基础，试图管窥裁量收缩理论在我国司法实践中的运用现状，并以此为基础，分析运用该理论时可能存在的某些普遍性问题。

　　一、提出问题：复议机关是否享有裁量权

　　《行政复议法》第10条第3款：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”《行政复议法实施条例》第9条第1款：“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。”从文义上看，是否通知第三人参加复议属于复议机关的裁量权，并非法定职责。实际上，复议法和复议条例的这种规定也为之后的大部分地方性法规、规章所遵循。[1]如果再进一步从立法原意角度探究，答案也是同样的。[2]国内大部分学者并未对复议机关是否应通知第三人参加复议问题进行探讨，或者说并未将其“问题化”。[3]少数学者认为第三人是否可以参加复议取决于复议机关的批准，即复议机关没有必须通知第三人参加复议的法定职责。马怀德教授认为：“根据《行政复议法》第10条第3款的规定，第三人‘可以’参加行政复议，而非必须参加行政复议。一般情况下，第三人如果申请参加复议，行政机关应当准许；如果第三人未主动申请，但行政复议机关认为其应当参加的，可以通知其参加，……”[4]也有认为第三人参加复议是法定权利，无需复议机关批准。袁明圣、罗文燕教授认为：“我国原《行政复议条例》第27条规定，同申请复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，经复议机关批准，可以作为第三人申请参加复议。但现行《行政复议法》中则没有‘经复议机关批准’这一规定。这种修改实际上体现的一个改变是：第三人参加行政复议是他的法定权利，毋需行政复议机关的批准。”[5]还有的主张，通知第三人参加复议是复议机关的法定职责，复议机关对此并无裁量权。[6]

　　以上分歧表明，复议机关是否享有通知第三人参加复议的裁量权这个问题，并非可以遽下结论。各种观点的优劣，暂不予置评。本文感兴趣的是，实践中有些法院是运用裁量收缩理论解决该问题的。

　　二、裁量收缩理论在行政复议案例中的运用

　　案例研究的对象是包括裁判文书及背景资料在内的综合资源还是裁判文书本身，学界大致分成两派。一种观点认为案例研究的对象不能仅局限于裁判文书，而应结合主审法官个人的思维过程、案例的内卷、该案的裁判背景等作综合评价。另一种观点认为案例研究的对象应仅限于裁判文书，因为多数公众只能依公布的裁判文书解读案例，故对公众产生效力的就仅限于裁判文书所传达出的信息。也即，案例的裁判文书也就等于案例本身。本文采用后一种观点。也许法官在作出裁判时并未有意运用裁量收缩理论，但如果裁判文书的内容符合该理论的构成要件，就可视为运用了该理论。

　　（一）典型案例之一：张成银案

　　裁量收缩理论在行政复议案件中的运用，最典型的莫过于张成银诉徐州市人民政府房屋登记行政复议案。该案中，二审法院认为：“行政复议法虽然没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议，但根据正当程序的要求，行政机关在可能作出对他人不利的行政决定时，应当专门听取利害关系人的意见。本案中，复议机关审查的对象是颁发鼓房字第1741号房屋所有权证行为，复议的决定结果与现持证人张成银有着直接的利害关系，故复议机关在行政复议时应正式通知张成银参加复议。”[7]

　　学者们提及该案时，多从“正当程序原则在司法实践中的运用”角度进行解读。[8]实际上该案也是法院运用裁量收缩理论的一个范本。在德国法上，“裁量意味着行政机关可以在不同的处理方式之间选择。但是在具体案件中选择余地可能压缩到一种处理方式。也就是说，只有一种决定没有裁量瑕疵，其他决定均可能具有裁量瑕疵，行政机关有义务选择剩下的这种决定。这种情况称为‘裁量压缩至零’或者‘裁量收缩’。”[9]裁量收缩理论最为关键的部分是启动要件，即何种情形下需要收缩裁量。台湾学者李建良将裁量收缩理论的内容概括成“主轴、支轴、回轴”，其中的主轴和支轴就是裁量收缩的启动要件。主轴包括所涉法益的重要性、危害法益的强度和严重性，支轴包括基于平等原则和信赖保护原则所构成的行政自我约束。[10]在德国法上，裁量收缩可以从基本权利以及其他宪法规定中推导出来。[11]因此可以认为，裁量收缩的启动要件主要是行政法基本原则与公民基本权利对行政权所构成的约束。

　　如果行政复议案件符合以上一个或几个裁量收缩的启动要件，那么复议机关的裁量权就应当受到限制，特殊情况下甚至会收缩至零，即复议机关应当通知第三人参加复议。从这个角度看张成银案，我们就对二审裁判有了新的理解。“行政复议法虽然没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议”，可理解为法院认可了复议机关的裁量权。“但根据正当程序的要求，行政机关在可能作出对他人不利的行政决定时”，可理解为法院指出本案存在启动裁量收缩的一个要件，即复议机关需受正当程序原则约束。[12]“应当专门听取利害关系人的意见”，可理解为裁量收缩的结果，即收缩至零，复议机关已无裁量权，应通知第三人参加复议。因此该案可看作裁量收缩理论在行政复议类案件中的经典运用。

　　（二）典型案例之二：彭淑华案

　　值得注意的是，该案并非孤例。在彭淑华诉浙江省宁波市北仑区人民政府工伤行政复议案中，二审法院认为：“行政复议制度，作为一种争讼制度，一种权利救济制度，应当贯彻正当程序原则。行政复议原则上采取书面审查办法，在书面审查办法不足以保护行政相对人的合法权益时，应当听取行政相对人（利害关系人）的意见。行政复议机关拟作出对利害关系人产生不利影响的行政复议决定，应当通知利害关系人参加行政复议，行使复议权利。行政复议机关未履行通知义务，属于程序违法。自由裁量行为是指法律规范授权行政主体在符合立法目的和法律原则前提下，自主采取相应措施，做出裁断的行为。行政自由裁量的边界是体现立法目的和法律原则的法律规范。北仑区政府认为，是否通知彭淑华参加行政复议，并听取意见是其自由裁量的范围，该主张是对自由裁量权的扩大理解。”[13]对本案的关注一般也集中在正当程序原则在司法实践中的运用上。其实本案也属于在行政复议类案件中运用裁量收缩理论的适例。法院认可了复议机关的裁量权，即“原则上采取书面审查办法”。随后以“对利害关系人产生不利影响”为由限缩裁量权，本质上也是在用正当程序原则约束裁量权。最终结果是裁量权收缩至零：复议机关“应当通知利害关系人参加行政复议”。之后法院还特别提到了“体现立法目的和法律原则的法律规范”对自由裁量权的限制。这也与裁量收缩理论的要求一致。行政法上有“合义务的裁量”或“受法律约束的裁量”这样的要求，裁量收缩理论实际上是该要求的一种体现。

　　（三）其他案例

　　张成银案载于《最高人民法院公报》，彭淑华案载于《中国行政审判案例要览》，两案都属于典型案例，具有一定代表性。但其他相关的行政复议案例是否皆如此，仍存有疑问。运用“北大法意”所提供的“关联案例”功能，笔者查阅了该数据库所能提供的涉及行政复议第三人问题的所有10个案例，这10个案例的裁判理由大致可以分为三类：认可复议机关裁量权的同时运用裁量收缩理论；认可复议机关裁量权的同时未运用裁量收缩理论；否认复议机关享有裁量权。

　　（四）基本结论

　　第一，裁量收缩理论已在我国司法实践中发挥一定作用。彭淑华案载于2010年的《中国行政审判案例要览》第1卷，其对之后的司法实践有何影响尚待观察。张成银案公布于《最高人民法院公报》2005年第3期。此前的案例都没有运用裁量收缩理论，之后的案例除了黄文春案之外，都运用了该理论。这当然可能只是一种巧合，但也可能是由于张成银案的公布引导了之后的司法实践。不管如何，裁量收缩理论已在我国司法实践中、特别是行政复议领域的司法实践中发挥一定作用。

　　第二，目前裁量收缩理论的启动要件主要集中于正当程序原则层面。张成银案与彭淑华案的启动要件大体一致，即复议决定可能对第三人产生不利影响，该要件本质上属于正当程序原则的约束。其他案例中，谢织国案的启动要件是复议决定可能因此而事实不清、证据不足。除此之外，文艳案与广州市茶?蚺┐逍庞蒙绨傅钠舳????堑谌?擞氡桓匆榫咛逍姓?形?忻飨缘睦??叵担?靡??局噬弦彩粲谡?背绦蛟?虻脑际?Ｆ渌?咐?牟昧渴账跗舳???氲湫桶咐???嗨啤Ｕ庵窒嗨埔沧糁ち饲笆龉鄣悖毫礁龅湫桶咐?锌赡芏灾?蟮乃痉ㄊ导???擞跋臁?br>
　　三、裁量收缩理论之外的另一种方案

　　目前有关复议第三人的法律规定过于僵化，法院运用裁量收缩理论判案可看作是对立法不足的一种修补。但这并非唯一的完善之道。既然立法存在问题，那么修正制度就是另一种可行的方案。从笔者目前所掌握的材料来看，目前大多数国家和地区的立法没有就复议机关是否应当通知第三人参加复议进行区别规定。[14]唯一的例外是我国台湾地区。台湾地区的“诉愿法”第28条规定，诉愿参加有两种形态，一种为任意参加，即该条第1项规定的“与诉愿人利害关系相同之人，经受理诉愿机关允许，得为诉愿人之利益参加诉愿。受理诉愿机关认有必要时，亦得通知其参加诉愿。”另一种为必要参加，即该条第2项规定的“诉愿决定因撤销或变更原处分，足以影响第三人权益者，受理诉愿机关应于作成诉愿决定之前，通知其参加诉愿程序，表示意见。”[15]

　　（一）任意参加

　　任意参加之要件有三：（1）参加人须与诉愿人利害关系相同；（2）须为诉愿人利益而参加；（3）须经受理诉愿机关准予参加，或由受理诉愿机关依职权命其参加。[16]任意参加的制度设计来源于台湾地区“行政诉讼法”第44条规定的辅助参加制度，[17]而后者又取材于日本行政事件诉讼法第23条第1项。[18]这种辅助参加制度的特点，除前述三个要件外，还有两点：（1）辅助参加并不要求参加人之权利或法律上利益因案件结果而受到影响，仅需有法律上的利害关系即可。（2）辅助参加人并非案件当事人，案件结果对其不生效力。[19]辅助参加制度的特点说明，辅助参加人是在非常广的范围内进行界定的，如果将其与民事诉讼法上的无独立请求权第三人作比较的话，那么前者的外延要远大于后者。

河北省人大常委会


河北省各级人民代表大会常务委员会监督工作条例
河北省人大常委会


（1992年2月15日河北省第七届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过 1992年2月15日公布施行）

目 录

第一章 总 则
第二章 监督对象和内容
第三章 监督方式和程序
第一节 听取和审议工作报告
第二节 审查文件
第三节 质 询
第四节 特定问题调查
第五节 视察、检查、评议
第六节 受理申诉、控告和检举
第四章 违法责任和处理
第五章 附 则

第一章 总 则
第一条 为保障全省各级人民代表大会常务委员会依法行使监督职权，保证宪法、法律、法规以及上级和本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定在本行政区域内的遵守和执行，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》
和有关法律的规定，制定本条例。
第二条 各级人民代表大会常务委员会是本级人民代表大会的常设机关，在人民代表大会闭会期间，依照法律和本条例行使监督职权。
第三条 各级人民政府、人民法院和人民检察院在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。
第四条 人民代表大会常务委员会实行民主集中制的原则，由其组成人员集体行使监督职权。
第五条 常务委员会主任会议负责处理常务委员会行使监督职权的重要日常工作。
人民代表大会专门委员会在人民代表大会闭会期间，在常务委员会领导下，研究、审议和拟定有关监督的议案。
常务委员会办事机构和省人民代表大会常务委员会地区工作委员会承办本级常务委员会行使监督职权的具体工作。

第二章 监督对象和内容
第六条 各级人民代表大会常务委员会监督的对象是，本级人民政府、人民法院和人民检察院；本级人民代表大会选举和常务委员会任命的国家工作人员。
地区行政公署、地区中级人民法院和省人民检察院分院由省人民代表大会常务委员会监督。
第七条 各级人民代表大会常务委员会监督的内容是：
（一）本级人民政府、人民法院、人民检察院遵守执行宪法、法律、法规和国家的方针、政策以及上级、本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定的惰况；
（二）本级人民政府执行本级人民代表大会批准和常务委员会决定部分变更的国民经济和社会发展计划、财政预算的情况；
（三）本级人民政府的行政规章、决定和命令，本级人民法院、人民检察院的规范性文件是否违反法律、法规；
（四）本级人民政府、人民法院和人民检察院对地方性法规具体应用所作的解释和批复是否正确；
（五）下一级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定是否适当；
（六）下一级人民代表大会及其常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院工作人员是否依法选举、罢免、任命及撤销职务；
（七）本级人民代表大会选举和常务委员会任命的国家工作人员遵守法律、履行职责和廉洁情况；
（八）人民群众普遍关心和迫切要求解决的问题的办理情况；
（九）常务委员会认为应当监督的其他事项。

第三章 监督方式和程序
第一节 听取和审议工作报告
第八条 各级人民代表大会常务委员会举行会议的时候，就本条例第七条第一、二、八项规定的内容，听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作报告。
第九条 常务委员会会议听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院工作报告的议题，由主任会议提出，常务委员会会议决定。
第十条 人民政府、人民法院和人民检察院向常务委员会报告工作的报告人，应当是人民政府组成人员、人民法院院长和人民检察院检察长。
第十一条 人民政府、人民法院和人民检察院向常务委员会会议报告工作，必须认真负责，如实反映情况。
常务委员会组成人员半数以上不同意工作报告时，报告机关在本次会议或者下次会议上作补充报告或者重新报告。
常务委员会可以就有关机关的报告作出决议或者决定。
第十二条 常务委员会会议审议工作报告时，报告机关的报告人应当列席会议，听取审议意见，答复询问。
第十三条 常务委员会主任会议可以听取本级人民政府及其所属工作部门、人民法院和人民检察院的专题工作报告。
人民代表大会的专门委员会，省、设区的市的人民代表大会常务委员会办事机构，受主任会议委托，可以听取本级人民政府所属工作部门、人民法院和人民检察院的工作情况汇报。
第十四条 报告机关对于常务委员会所作决议、决定的执行情况，应当向常务委员会提出报告；对于主任会议、专门委员会和常务委员会办事机构听取报告、汇报后，所提建议、批评和意见应当报告办理情况。
第十五条 常务委员会主任会议应当将本级人民政府及其所属工作部门、人民法院和人民检察院报告的重要情况和问题，以及对报告所提建议、批评和意见，向常务委员会提出报告；专门委员会、常务委员会办事机构听取汇报后，应当向主任会议提出报告。第二节 审查文件
第十六条 人民政府的行政规章、决定和命令，人民法院和人民检察院的规范性文件以及上述机关对地方性法规具体应用所作的解释或批复，在发布的同时报送本级人民代表大会常务委员会并抄送有关的专门委员会或者常务委员会办事机构。
各级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定在颁布的同时，报送上一级人民代表大会常务委员会，并抄送有关的专门委员会或者常务委员会办事机构。
第十七条 人民代表大会专门委员会、常务委员会办事机构和常务委员会组成人员认为前条所列文件有同宪法、法律、法规相抵触或者不适当的，应当向主任会议提出报告，主任会议可以建议文件制定机关自行纠正，或者提请常务委员会会议审议。
常务委员会会议对主任会议提请审议的文件，经审议认为同宪法、法律、法规相抵触或者不适当的，可以作出撤销该文件的决定。第三节 质 询
第十八条 在本级常务委员会会议期间，省、设区的市的人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县级人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以向常务委员会书面提出对本级人民政府、人民法院和人民检察院的质询案。
第十九条 质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。
第二十条 质询应当针对下列事项：
（一）违反宪法、法律、法规的问题；
（二）违反国家方针、政策的问题；
（三）违反上级和本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定的问题；
（四）行政管理工作中由于决策不当，造成严重后果的事件；
（五）国家工作人员的失职、渎职和徇私枉法行为；
（六）处理不当的案件；
（七）其他应当质询的事项。
第二十一条 向常务委员会提出的质询案，由主任会议决定交受质询机关答复。受质询机关负责人根据主任会议决定，向常务委员会会议或者有关的专门委员会会议作口头答复，或者向常务委员会作书面答复。在会议上答复的，提质询案的人员应当出席会议，发表意见。
第二十二条 参加会议的常务委员会组成人员或者专门委员会成员半数以上对答复不满意的，由主任会议决定受质询机关在本次会议或者下次会议上再作答复。
在专门委员会会议上答复的，专门委员会就答复情况应当向常务委员会提出报告。第四节 特定问题调查
第二十三条 在各级人民代表大会常务委员会会议期间，主任会议，省、设区的市的人民代表大会常务委员会五分之一以上组成人员联名，县级人民代表大会常务委员会五分之二以上组成人员联名，可以向常务委员会提出组织关于特定问题的调查委员会，由主任会议提请常务委员会会

议审议决定。
第二十四条 特定问题包括：
（一）本级人民政府、人民法院、人民检察院工作中违反宪法、法律、法规和上级、本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定的重大事项；
（二）在本行政区域内发生的违宪违法和违反国家方针、政策的重大事件；
（三）本级人民代表大会选举和常务委员会任命的国家工作人员的重大违法渎职事项；
（四）本行政区域内有重大影响的冤案、错案；
（五）常务委员会认为应当调查的其他问题。
第二十五条 调查委员会组成人员名单，由主任会议在常务委员会组成人员中提名，提请常务委员会会议通过。
调查委员会可以聘请有关人员参加调查工作。
第二十六条 调查委员会进行调查时，有关国家机关、社会团体、企业事业单位和公民都有义务如实提供情况。如果涉及国家机密或者公民要求保密的，调查委员会应当予以保密。调查委员会有权要求有关国家机关和部门协助进行调查。
第二十七条 调查委员会调查结束后，必须向常务委员会提出调查报告，常务委员会会议可以根据调查报告作出相应的决定。第五节 视察、检查、评议
第二十八条 各级人民代表大会常务委员会可以组织常务委员会组成人员和人民代表大会代表，对本级和下级人民政府、人民法院和人民检察院的工作进行视察和检查，对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作进行评议。视察、检查、评议结束后，应当向常务委员会提出报告。


第二十九条 视察应当围绕人民代表大会和常务委员会会议议题以及人民群众关心的重大问题进行。视察时，应当听取有关机关负责人的汇报，进行现场察看，深入群众听取意见和要求。
检查可以针对人民政府、人民法院和人民检察院的全面执法情况进行，也可以针对某一项或者某几项法律、法规的执行情况进行。
评议人民政府、人民法院和人民检察院的工作，应当坚持实事求是的原则，肯定成绩，指出问题。被评议单位必须听取意见，纠正错误，改进工作。
第三十条 常务委员会组成人员、人民代表大会代表视察、检查和评议时，有关单位和公民应当如实提供材料、介绍情况、回答询问。
第三十一条 常务委员会组成人员和人民代表大会代表在视察、检查、评议中提出的建议、批评和意见，有关单位应当认真研究办理，并将办理情况报告常务委员会。第六节 受理申诉、控告和检举
第三十二条 各级人民代表大会常务委员会受理机关、团体、企业事业单位和公民对国家机关及其工作人员的申诉、控告和检举。
第三十三条 向常务委员会提出的申诉、控告和检举，由常务委员会有关办事机构或者专门委员会办理：
（一）一般申诉、控告和检举转交有关国家机关办理，并将办理结果直接答复申诉、控告或者检举人；
（二）重要申诉、控告和检举转交有关国家机关办理，限期报告办理结果；
（三）对所报办理结果有异议的，可以听取有关机关汇报，调阅案卷，组织调查，提出处理建议；必要时，也可以向主任会议提出处理报告或者建议主任会议听取有关机关的汇报。
第三十四条 主任会议根据专门委员会或者常务委员会办事机构提出的报告或者听取有关机关汇报后，认为已经发生法律效力的判决、裁定或者决定有错误，应当责成有关的人民法院、人民检察院和人民政府有关部门，依照法律规定进行复议、复查。必要时，也可以提请常务委员会会
议审议。
第三十五条 常务委员会会议对主任会议提请审议的重大申诉、控告和检举，可以作出下列决定：
（一）责成有关国家机关依法纠正或处理；
（二）依照本章第四节的规定，组织特定问题调查委员会调查；
（三）提请本级人民代表大会审议。

第四章 违法责任和处理
第三十六条 各级人民代表大会常务委员会对本级和下级人民政府、人民法院和人民检察院工作人员的下列行为，责成有关机关对责任人员予以批评教育、责令写出书面检查，情节较重的给予行政处分：
（一）报告工作、接受质询敷衍塞责的；
（二）对常务委员会组成人员和人民代表大会代表视察、检查、调查，不如实反映情况的；
（三）对常务委员会组成人员及人民代表大会代表所提建议、批评和意见不认真办理的；
（四）对第三十三条第（二）项规定报告处理结果的申诉、控告和检举，不按期报告处理结果也不说明情况的。
第三十七条 各级人民代表大会常务委员会对于国家机关有关工作人员的下列行为，依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第三十九条第十二项的规定撤销职务，或者依照第二十一条的规定向人民代表大会提出罢免案。对于非人民代表大会及其常务
委员会选举和任命的人员，建议任免机关撤销其职务。
（一）不执行上级和本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定的；
（二）拒不到会报告工作、答复质询和询问的；
（三〕阻碍、干扰视察、检查、评议和特定问题调查的；
（四）对人民代表大会主席团和常务委员会交办的议案以及申诉、控告和检举拒不办理或者故意拖延的；
（五）其他抵制、对抗国家权力机关依法行使监督职权的行为，影响国家权力机关工作的。
第三十八条 前条所列行为，违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由公安机关给予治安管理处罚；触犯刑事法律的，由司法机关依法追究刑事责任。

第五章 附 则
第三十九条 本条例由省人民代表大会常务委员会负责解释。
第四十条 本条例自公布之日起施行。《河北省人民代表大会常务委员会实施监督的规定（试行）》同时废止。



1992年2月15日