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《完善独立董事制度的若干法律问题研究》
作者：张志刚
【内容摘要】独立董事制度的建立与完善是进一步完善我国上市公司的治理结构中的关键一环。本文针对目前我国独立董事制度的特征及现状及存在的缺陷，阐述了如何完善独立董事制度的若干法律问题。
【关键词】治理结构、独立董事制度、内部监控、完善

一、独立董事制度的源起及其功能概述
（一） 独立董事制度的源起
独立董事制度最早是从西方国家的非雇员董事或非执行董事发展而来。上一世纪初叶，随着管理革命的发展与深入，先是所有权与管理权分离，继而演变为所有权与决策权的分离。董事会成员不一定都要是股东，也不一定在本公司拥有股份。非股东董事开始进入公司决策班子，由于其独立身份和所拥有的专业知识，在董事会中发挥特殊作用。这便是所谓的“董事会革命”。在经济史的发展过程中，这一董事身份有多种称谓，诸如非股东董事、外部董事、非执行董事、顾问董事等等，而最终以“独立董事”范畴成为现代市场经济中的主流范畴。
美国是实施独立董事制度较早的国家之一。70年代由于美国几家公司卷入了向官员行贿等丑闻及一些性质恶劣的不当行为中，法院判决要求公司改变董事会结构，要求董事会必须由大部分外部董事组成。与此同时，美国证监会为阻止大公司滥用权力，也积极推动对公司治理结构的改革。90年代，《密歇根州公司法》在美国各州公司立法中率先采纳了独立董事制度，该法不仅规定了独立董事的标准，而且同时规定了独立董事的任命方法以及独立董事拥有的特殊权力。美国全国公司董事协会在1996年就曾指出，董事会的成员应当大多数是独立董事，甚至还建议在公司中只需设立一名内部董事，即首席执行官（缩写为CEO），其余的均可为独立董事。据统计，在美国大型公开上市公司的董事会中，独立董事所占比例很高，而且有逐步提高的趋势。据《财富》杂志调查显示,在美国公司1000强中，董事会的平均规模为11人，独立董事就高达9人。如摩托罗拉公司董事会12席中，有9席为独立董事；美林集团董事会由16位董事组成，其中十一位为独立董事。 英国伦敦证券交易所在1991年专门成立了公司财务治理委员会，即卡德伯里委员会。卡德伯里委员会在其报告中建议，应该要求董事会至少要有3名非执行董事，其中的两名必须是独立的。伦敦交易所要求上市公司在年度财务报告中披露他们是否遵守了《准则》的规定。这可以认为是伦敦交易所以间接方式要求上市公司的董事会中应包括独立董事。世界经合组织在《1999年世界主要企业统计指标的国际比较》报告中专门列项比较了董事会中独立董事成员所占的比例，其中美国是６２％，英国３４％，法国２９％。 香港联交所于1993年11月引入对独立非执行董事的要求，即每家上市公司董事会至少要有2名独立的非执行董事。如果联交所认为公司的规模或其他条件需要，可以提高最低人数的规定。按照香港联交所的规定，独立非执行董事如果发现关联交易有损于公司整体利益，有义务向联交所报告；独立董事须于公司年度报告内审定交易是否符合公司的利益。
从上述可以看出，目前许多国家及地区都把建立独立董事制度作为完善股份公司治理结构的重要举措。独立董事越来越成为公司董事会中的主要力量，在世界大多数国家和地区中，独立董事的作用日益受到重视。
随着我国市场经济的发展，鉴于我国原在公司治理结构中设立的监事会制度实施的不成功，我国的公司治理结构选择了在上市公司董事会中引入独立董事制度这样一种模式，以图进一步健全公司治理结构，并在这方面实践中已经作了一些有益的探索。
1998年，Ｈ股公司率先按香港联交所的要求设立独立董事。1999年3月，国家经贸委和中国证监会联合发布了文件，要求Ｈ股公司应有2名以上的独立董事；2名以上的独立董事可以提议召开临时股东大会。这些工作为我国进一步推广独立董事制度提供了有益的经验。2001年8月,中国证监会发布《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》（简称《指导意见》）,标志着我国上市公司独立董事制度的正式实施。该文件要求2003年6月30日前各上市公司董事会成员中至少应包括三分之一的独立董事。2003年 据中国证监会统计,截止到当年6月底,在沪深证交所1250家上市公司中,有1244家上市公司配备了独立董事,独立董事总人数达到3839名,平均每家公司达到3名以上。在配有独立董事的1244家上市公司中,独立董事占董事会成员三分之一以上的有800家,占总数的65%；独立董事占董事会成员四分之一以上的公司有1023家,占总数的82%。在2001年中国证监会发布《指导意见》的征求意见稿文件中规定：上市公司董事会成员中应当有三分之一以上为独立董事。这意味着在我国上市公司中已逐渐建立起独立董事制度。独立董事制度的引入，将进一步完善上市公司的法人治理结构，强化公司董事会的内部监控机制。　
（二） 独立董事制度的主要功能及其条件分析
1、独立董事制度的主要功能
（1）由于独立董事因其独立性和行权能力决定其制衡作用，独立董事可以不受利益的局限而公平地对待全体股东、董事和经理人员，维护全体股东和整个社会的权益。
（2）设立独立董事制度有助于建立健全董事会制约机制，有效保护外部投资者利益不受公司内部人员侵害。
（3）实行独立董事制度可以提高公司董事会决策的科学性，有助于强化公司董事会的管理职能。独立董事一般由本行业的技术专家和经济学家担任，其中大部分是一些专家、学者。他们进入董事会后，客观上改变了董事会成员的知识结构，会给公司带来新的知识、技能和经验，这必然会提高公司决策的科学性，提高公司整体管理水平。
（4）实行独立董事制度可以制约公司操纵行为，增强公司经营管理的透明度，有效地制止公司的造假行为。
（5）设立独立董事制度对于维护公司员工与债权人、中小股东的合法权益，对加强公司与社会的联系及提升公司的社会外部形象也起着一定的积极作用。
2、独立董事在我国公司治理结构中的功能条件分析
公司治理的根本目的就是对公司管理者实施有效的内部监控，使他们为了公司、公司股东利益的最大化而行事。我国证券市场的健康发展需要完善的公司治理，独立董事制度顺应了强化公司内部监控的要求，因此对于公司治理结构的改善是一种较好的选择。独立董事制度所表达的正是一种强化公司内部监控的理念。为什么这样说呢？这是因为：公司的合法有效运转需要良好的内外部监控体制。公司的治理离不开股东和管理者这两种基本元素，但由于专业能力、兴趣以及集体行动的问题，股东往往无法亲自参与经营管理，公司的所有权与经营权发生分离，公司重大事务的经营管理决策权基本交由管理者组成的董事会行使，董事会成为了公司治理结构中的中心环节，董事再把经营权委托给经理层，经理层对董事会负责而不对股东大会负责，双层委托造成了管理结构的延伸，股东对经理的控制力越来越薄弱，而董事会控制经理层的希望在现实中却往往无法实现，监控者无力监控，致使董事会沦为经理层用来贯彻自己意志的一个程序而已。这种现象就是伯利-米恩斯早在30年代所提到的企业的经营管理控制，他们断言：“没有控制权的财产所有权与没有财产所有权的控制权乃是股份公司发展的逻辑归结。”①由于公司利益及股东利益与管理者利益可能不一致，管理者使用其拥有的自由裁量权在进行决断时往往可能作出损害公司及股东利益或谋取私利甚至不作为的行为，于是在法律制度上，必须建立具体机制，用各种力量来监控经营管理层的行为，使股东能够对公司的经营与决策活动施加最终的有效监控。
那么如何才能使监控有效呢？第一是监督者与被监督者要分开，使他们相互独立，相互之间没有利益联系，这一点正是独立董事制度所强调的中心要点，依照独立董事定义，独立董事除出席董事会以外与公司没有任何的业务上接触的关系，与公司的经理没有其他任何影响其独立判断的联系，独立董事首先在形式上是独立的；二是监督者要享有充分的监督资源，包括权利与权利行使的手段，独立董事的行为可以说有董事会内部与外部两种效力。从内部程序上看，凡是董事会所做出的涉及到与经理层有关的决议，都要经过独立董事的提议或批准，才能够成为董事会的正式决议。从外部效力上看，经过独立董事独立批准的决议，在某种程度上说应该是效力最高的判断；三是监督者本身要有监督能力和足够的监督动机。由此可见，独立董事所反映的监督者必须独立与监督者必须有监督权利与手段的理念是非常积极的。此外，独立董事之所以被称为“独立董事”,在于其中“独立性”这三个灵魂性字眼，因此唯有严格维护独立董事的“独立性”地位，才能充分发挥其应有的功能。独立董事的独立性功能总体上需要在以下几个方面来形成：一是经济地位独立,自身利益不会与公司利益发生冲突；二是法律地位的独立，他们必须在股东大会上选举产生，而不由大股东推荐或委派，也非公司的经营管理人员，具有独立的人格，作为全体股东的合法权益的代表，享有对董事会决议的表决权和监督权；三是意思表示的独立，基于经济和法律的独立，使得其能以公司整体利益为主，对董事会决策作出独立的意思表示。
二、中国独立董事制度失灵的现状及原因
严格来说，独立董事制度在我国实施刚刚三四年，客观上尚为一个新生事物，如何进行具体运作在目前来看还处于探索阶段，实践中仍存在不少问题。
（一）独立董事难以保持其“独立性”。
1、 独立董事产生机制的制度性缺陷。我国独立董事难以独立，首要原因在于独立董事的产生机制使其难以独立。首先，从独立董事由董事会或监事会提名来看，由于我国上市公司的股权结构明显呈现出 “一股独大”的特征，控股股东很容易取得股东大会的控制权，而流通股股东受各种条件所限几乎不参加股东大会，由此使股东大会基本流于形式，而实质上成为少数大股东会议。绝大多数董事由大股东委派，董事会代表大股东的利益，再由代表大股东利益的董事会来提名独立董事，其独立性应该说根本不能确保。若大股东兼任董事长或经理，更演变成完全由“内部人”控制的独立董事，其独立性更加无从谈起。其次，从由股东大会或董事会集体表决确定独立董事来看，因为由股东大会或董事会集体表决所确定的独立董事的候选人多由大股东操纵的董事会提出并确定的，由此产生的独立董事不可能否定董事会，无法形成有效监督。因此，独立董事最终由股东大会或董事会来确定，多只是形式而已，并无实际意义。再者假设由监事会来提名独立董事，亦无法保证独立董事的独立性，我国《公司法》规定：“监事会由股东代表和适当比例的职工代表组成”，监事与公司存在密切的利益关系，导致许多监事往往受制于大股东，从而使本身独立性大打折扣，由此其选择的意向亦不可能保证公正。所以，从实践中来看，我国上市公司所聘请的独立董事大多在实质上完全偏离了独立董事制度设置的初衷。
2、独立董事人数比例不合理，不能建立履行其特殊职能的专门机构。独立董事在董事会中的人数比例不合理。根据《指导意见》的相关规定，上市公司董事会成员中应当有三分之一以上是独立董事，如果上市公司下设审计、薪酬、提名等委员会，独立董事应占二分之一以上的比例。但实际情况是，截止2001年7月20日至，我国聘请独立董事的上市公司达204家，而聘请的独立董事仅314名，平均每家公司的独立董事只有1.4名。在我国上市公司中，独立董事只占董事会成员的三分之一，独立性没有得到有效的组织保证，根本无法在公司决策中起主导作用。不仅影响其独立性，而且影响其监督作用的充分发挥。
3、经济上的依附地位使其难以独立。如果独立董事由董事会聘请，报酬理应由董事会支付，如此以来，独立董事在经济上便依赖于董事的薪酬，独立董事的独立性必然会受到影响乃至削弱。独立董事的报酬来自聘任他的公司，如果报酬太低，独立董事很难有积极性去从事责任很大的工作；如果报酬太高，就很难保证独立董事的独立性，总之，不合理的薪酬制度可能使独立董事丧失独立性，易被大股东收买。
（二）独立董事难以有效履行独立董事职责
1、独立董事的时间和精力限制了其履行独立董事的职责。目前我国上市公司聘请的独立董事大多是证券从业人员、知名教授或经济学家，他们的介入对上市公司拓展视野确实非常有帮助。但是其中一些人除了同时兼任多家公司的独立董事外，还要完成自己的正常工作，履行独立董事职责所需的时间和精力无法得到保证，难以发挥独立董事的作用。而《指导意见》规定：独立董事在公司的时间每年应不少于15个工作日，在如此短的时间内，他们所能做的仅仅是浏览公司文件、参加会议、有时甚至缺席董事会。根本无法详细掌握公司的营运状况。
2、独立董事的知识结构不能满足其职责要求，综合素质难以满足上市公司发展的要求。在国外，独立董事不仅要求是具有专业技能或是某一领域的知名人士，能够具备足够独立地履行其职责的知识、经验及能力及从业品质；而且还要求在实务中具有财务、业务、法律、工商管理等技能的人，以确保其能充分考虑广大股东和公司的利益，能够及时做出独立的有价值的商业判断。而目前我国上市公司的独立董事大多是经济学家和证券从业人员等类型的人员，他们并不一定具有技术、商业、管理等方面的综合素质，知识结构往往趋于单一，这不但不利于上市公司对重大经营项目的决策，反而有可能因此而增加负面影响。
3、 独立董事的职责不明确，任期不稳定及非正常提前离任现象,影响到独立董事履行职责。由于无成文法律法规或规章制度对独立董事应履行的职责作出明确的界定，这就客观上导致了很多上市公司对独立董事职责的认识存在着偏差。认为独立董事只要负责保证上市公司不违法违规就可以了，至于对如何促进企业的发展，企业如何在合法合规条件下经营则不在独立董事的职责范围内。基于这种认识上的偏差，多数上市公司在选择独立董事时，除了按照《指导意见》的规定选择一名会计专业人才外，其余的则大都选择理论多于实践的大学教授或知名经济学家等来担任，这在很大程度上制约了独立董事作用的发挥。而对于独立董事来说，由于没有明确的职责和义务，他们也大多把自己定位为上市公司的顾问。如此一来，独立董事应有的监督作用也就根本无从发挥。另外据统计,在2002年全国上市公司61位离任的独立董事中,任期不足一年的有31位, 占到离任独立董事的50%,其中有13位任期不足6个月;任期不足两年的有54位,占到离任独立董事总数的90%,其中一年以上、两年以下的有23位。独立董事任期不稳问题,已直接影响到独立董事制度作用的发挥。
4、独立董事的激励机制尚未健全。目前，国外独立董事制度的激励机制主要有两种：一种是薪酬激励机制，另一种是声誉激励机制。然而在我国这些激励机制还没有真正发挥作用。一方面，如前所述，不合理的薪酬制度可能使独立董事丧失独立性，被大股东收买。另一方面，我国目前的社会环境也不适于实行声誉激励机制，因为“独立董事”这一头衔还没有像西方国家一样得到广泛的认可，还不能作为一种诚实正直的象征，因而也就难以为独立董事带来额外的非货币收益。
三、 关于对完善独立董事制度的法理思考
独立董事制度的引进对于上市公司的治理改革具有重要意义，并且实实在在地在开始改善中国企业的公司治理，但目前我国的独立董事制度还处在进一步的制度磨合期，存在诸多影响独立董事发挥作用的不利因素。该制度所涉及到的诸多方面还有待进一步发展和完善。
（一）建立规范的独立董事聘选程序，改进完善独立董事的产生机制。
在目前的实际操作中,绝大部分独立董事是由大股东或其控制的董事会提名产生的。事实表明,小股东或监事会的提名权并未得到保证,这使独立董事的独立性受到干扰。为此, 为确保独立董事真正成为公司股东特别是中小股东利益的代表，我们可以考虑选择的对策是:
1、建立独立董事的扩大与循环机制，对已导入独立董事制度的公司通过以独立董事为主的提名委员会来选任独立董事，在目前业已达到三分之一的基础上，实现提名委员会中独立董事比例超过1/2,实现独立董事比例进一步扩大的目标。通过提名委员会,可以把独立董事的提名与大股东隔离开来,有助于提高独立董事的独立性和任期稳定性。
2、改进股东大会独立董事选举方式, 在首届独立董事产生程序中采用控股股东回避制度,规定独立董事必须实行差额选举,在未实行累积投票制②的情况下,大股东应回避表决。为确保独立董事真正成为公司股东特别是中小股东利益的代表，在独立董事的提名任命上明确大股东和中小股东各自对独立董事推荐的比例；此外，由于上市公司聘任独立董事时忽视了独立董事的合理结构和履行职责时间上的保证，独立董事人员的构成中职业经理人员比较少，而职业经理人员所具有的管理知识和经验又正是独立董事履行职责所必不可少的。因此中国在独立董事的选任方面，还需要执行更严格的标准，最好是选用具有相当的企业和商业阅历和直抒己见的勇气和魄力、有足够的时间和精力并能够做出有价值的商业判断的综合性人才。
（二）对独立董事的任职行权的保障和约束
1、加强对独立董事任职行权的法制保障。
　　（1）修改《公司法》，增加有关独立董事在董事会成员中的比例以及权利、义务、职责、作用的法律条文；（2）中国证监会等部门制定有关配套法规。配套法规应对独立董事任职条件、产生程序，发表意见的原则以及津贴等问题进一步做出明确规定，并对独立董事的过失追究做出原则规定；（3）在法律条文中使独立董事的责任明确化，可以适当借鉴国外相关经验来决定独立董事责任的承担与否；（4）允许独立董事与公司事先签订免责合同并为独立董事购买责任保险。（5）修改公司法，使独立董事选任累积投票制度和投票权征集制制度化、法律化。
2、完善独立董事任期及任职制度,强化独立董事勤勉尽责意识
　　（1）应对现行董事任期及届满和董事会任期及届满并存,董事任期与本届董事会任期同步届满的规定进行修改,在《上市公司章程指引》中取消关于董事任期至本届董事会任期届满时为止的规定。同时,应明确规定和引入董事任期交错制或董事会分批改选制,即将董事会成员分为三组,每次只改选其中一组,董事会每次只有1/3的董事需要改选。这样既有利于保持董事会一定的稳定性和连续性,又可防止董事会成员构成因大股东变化而突然发生变化,制约大股东对董事会成员构成的操纵和控制。（2）完善独立董事出席董事会会议制度。为遏制独立董事出席重要董事会会议比例偏低的现象,应进一步明确规定独立董事必须亲自出席董事会会议的原则,规定独立董事必须亲自出席审议年度报告、重大投资事项等重要董事会会议,严格限制独立董事委托他人出席董事会行为,规定独立董事只能委托其他独立董事代为出席董事会,并将现有独立董事连续3次未亲自出席董事会会议的,由董事会提请股东大会予以撤换的规定修改为独立董事未亲自出席董事会会议累计达到3次的,应由董事会提请股东大会予以撤换。同时要求上市公司在年度报告中详细披露独立董事年度内亲自出席董事会及股东大会的情况,使独立董事年度工作情况透明化,使全体股东和监管部门充分了解独立董事履职情况,监督独立董事勤勉尽责。（3）限制独立董事兼职。如果将其本职工作算在内，目前上市公司的独立董事都是兼职的，有关调查显示，约21%的独立董事同时在三家或三家以上的上市公司中兼任独立董事。为保证独立董事勤勉尽责，独立董事不宜过多兼任。对美国1000名公司董事和董事长的研究分析表明，董事任职服务一般不超过2至3家董事会。（4）保障独立董事的知情权。根据有关问卷调查表明，在影响独立董事发挥作用的三大主要原因中，无法获得公司的全面信息位于第二位，占接受调查上市公司的14.64%。为确保独立董事的知情权，我们可以采用： ①建立执行董事或董事会秘书与独立董事定期沟通制度；②建立健全专门委员会中独立董事占多数比例的制度。
3、完善独立董事的报酬和激励机制
（1）报酬机制的完善。在许多国外公司中，为了使得独立董事的利益与股东的利益保持一致，独立董事的报酬多实行现金与股票期权相结合的办法。目前，我国上市公司支付给独立董事的薪酬仅限于津贴形式，这对于个人收入本来就不低的独立董事几乎产生不了什么激励作用，股票期权作为一种长期激励措施，其作用是显而易见的。但由于目前我国实行股票期权的法律和政策还不成熟，在具体推行中还存在着诸如规范运作、期权流动、纳税等方面的问题，将其引入独立董事的薪酬机制中还缺乏一定的可操作性。可先采取适度津贴加奖金的办法，在条件允许的情况下，再逐渐过渡到“固定薪酬加股票期权”的方法，促使独立董事关心上市公司的经营业绩和发展前景,发挥更大的作用。再者是应实行独立董事报酬发放的社会化。以此有效保证独立董事经济上的独立性，其报酬发放可由独立董事协会完成。独立董事的报酬来源，可通过由上市公司上交独立董事经费和从其印花税中提取一定比例方式筹集。
（2）激励机制的完善。完善独立董事的激励机制：一方面使独立董事在经济上独立于受聘公司；另一方面在独立董事群体中引入竞争机制。通过部分独立董事的职业化，使独立董事专心于以个人声誉、信用与业绩为基础的职业工作。发挥声誉激励的作用，对那些人格独立、尽职尽责的独立董事，由证监会予以公开表彰，并优先向各上市公司推荐。
4、协调理清独立董事与监事会的关系
　　由于我国在制定《公司法》时，立法者没有把独立董事制度考虑进去，也就不会为独立董事预留法定监督权限。如此以来，在上市公司推行独立董事时，似乎存在独立董事与监事会权限的碰撞。事实上我国上市公司监事会的存在，已决定了我国上市公司独立董事的出现，不可能也不应当取代监事会，更不可能享有如美国独立董事所享有的那么多权限。独立董事的主要权限应当限定于《公司法》载明的董事会职权中的关键部分，如向董事会提议聘用或解聘会计师事务所；向董事会提请召开临时股东大会，提议召开董事会；聘请独立财务顾问，从而对董事会提交股东大会讨论的事项出具独立财务顾问报告。因此，只要独立董事在《公司法》规定的董事会权限范围内运作，不侵占监事会的权限范围，就不会存在独立董事与监事会发生职权相抵触的问题。另一方面，为避免职能重叠，独立董事制度与监事会制度可以进行有所侧重的分工。结合有关实践情况，可以把对关联交易发表专门意见等关系到决策正确与否的事前和事中监督作为独立董事的核心职能，监事会的监督应主要以是否违法违规等事后监督为主，以保障独立董事更好地发挥其应有的其他制度难以替代的重要作用。
5、 建立健全独立董事的行业自律体系。
吉林省人民政府


吉林省人民政府令
　（第１４号）


　　《吉林省取水许可制度实施细则》已经１９９４年５月９日省政府第１６次常务会议通过，现予发布施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
省长　高　严
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
一九九四年五月二十二日

　　　　　　　　　　　 吉林省取水许可制度实施细则



　　第一条　根据国务院发布的《取水许可制度实施办法》和《吉林省实施＜中华人民共和国水法＞办法》，结合我省实际情况，制定本细则。


　　第二条　凡在我省行政区域内，直接从江河、湖泊或地下取水的单位和个人（除本细则第八条、第九条规定外），必须按本细则的规定申请取水许可证并依照取水许可证的规定取水。


　　第三条　县级以上人民政府的水行政主管部门负责取水许可证的审批、发放和管理工作。　　


　　第四条　取水许可应首先保证城乡居民生活用水，统筹兼顾工业、农业、航运和环境保护用水。


　　第五条　取水许可必须符合江河流域综合规划和区域的水长期供求计划，遵守经批准的水量分配方案或协议。


　　第六条　地下水取水许可不得超过本行政区域地下水年度计划可采总量，并应当符合井点总体布局和取水层位的要求。
　　地下水年度计划可采总量、井点总体布局和取水层位，由县级以上人民政府水行政主管部门会同有关部门确定。


　　第七条　在地下水超采区，应严格控制开采地下水，不得扩大取水。禁止在没有回灌措施的地下水严重超采区取水。
　　地下水超采区和禁止取水区，由省人民政府水行政主管部门会同有关部门划定，报省人民政府批准。


　　第八条　有下列情形之一的，不需要申领取水许可证：
　　（一）为家庭生活饮用取水的；
　　（二）为畜、禽饮用取水的（持工商营业执照经营性的除外）；
　　（三）其他日取水量不超过１立方米的。


　　第九条　有下列情形之一的，免予申领取水许可证：
　　（一）为防御、消除对公共安全或公共利益的危害必须取水的；
　　（二）为农业抗旱应急必须取水的；
　　（三）为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全必须取水的。


　　第十条　大中型建设项目（含供水水源地）的地下水取水许可申请，须经地质矿产行政主管部门审核同意并签署意见后，报水行政主管部门审批。
　　直接从城市规划区内地下取水的，应先经城市建设行政主管部门审核同意并签署意见后，报水行政主管部门审批。


　　第十一条　取水许可证由各级水行政主管部门按下列标准审批、发放：
　　（一）地下水年取水量１８０万立方米以上；地表水用于生活、工业年取水量１０００万立方米以上，其他用水取水量１５００万立方米以上的，由县（市、区）上报市（州）审查同意，报省批准并颁发取水许可证。
　　（二）地下水年取水量３６万立方米至１８０万立方米；地表水用于生活、工业年取水量１００万立方米至１０００万立方米，其他用水取水量１０００万立方米至１５００万立方米的，由县（市、区）审查同意，上报市（州）批准并颁发取水许可证。
　　（三）低于市（州）限额取水的，由县（市、区）审批，并由其颁发取水许可证。
　　水行政主管部门在其规定权限内，对可能造成城乡人民生活、重要工业、国家特殊需要等用水产生重大影响的取水许可，报上一级水行政主管部门审批。


　　第十二条　省内流经两个以上行政区域的河流及界河上的取水，由其共同上级水行政主管部门审批并发放取水许可证。


　　第十三条　申请取水许可时，应提交下列文件：　
　　（一）取水许可申请书；
　　（二）取水许可申请所依据的水资源评价报告、工程可行性研究报告及环境质量评价报告等有关文件或工程可行性研究及环境质量评价资料等；
　　（三）取水许可申请与第三者利害关系时，第三者的承诺书或其他文件。


　　第十四条　取水许可申请书应当包括下列内容：
　　（一）提出取水许可申请单位或个人（以下简称申请人）的名称（姓名）、地址；
　　（二）取水起始时间及期限；
　　（三）取水目的、取水量、水质、年内各月用水量、保证率；
　　（四）申请理由；
　　（五）水源及取水地点；
　　（六）取水方式；
　　（七）节水措施；
　　（八）退水地点和退水中所含主要污染物以及污水处理措施；
　　（九）其他有关事项。


　　第十五条　水行政主管部门接到取水许可申请之日起，应当在６０日内做出决定；对急需取水的，应当在３０日内做出决定。
　　需要先经地质矿产行政主管部门或城市建设行政主管部门审核的，地质矿产行政主管部门、城市建设行政主管部门应当在收到取水许可申请之日起３０日内提出审核意见；对急需取水的，应当在１５日内提出审核意见。地质矿产行政主管部门或城市建设行政主管部门审核同意并签署意见后，报水行政主管部门审批。
　　取水许可申请引起争议或诉讼时，应当书面通知取水申请人，待争议或诉讼终止后，重新提出取水许可申请。


　　第十六条　新建、改建、扩建的建设项目，需要申请或重新申请取水许可的，建设单位应在报送建设项目设计任务书前，向水行政主管部门提出取水许可预申请。需要取用城市规划区内地下水的，在向水行政主管部门提出取水许可预申请前，须经城市建设行政主管部门审核同意并签署意见。
　　水行政主管部门对建设单位提出的取水许可预申请，应会同有关部门审议并提出书面意见。建设单位在报送建设项目设计任务书时，应附具水行政主管部门的书面意见。


　　第十七条　建设项目批准后，建设单位应持设计任务书等有关批准文件向水行政主管部门提出取水许可申请；需要取用城市规划区内地下水的，应经城市建设行政主管部门审核同意并签署意见后，报水行政主管部门审批。


　　第十八条　取水工程竣工后，由建设单位报原批准的水行政主管部门对工程验收并核定其实际取水量，发放取水许可证。
　　验收时，建设单位需提交下列资料：
　　取用地下水：
　　（一）工程施工设计书；
　　（二）钻孔柱状图及成井结构图（比例尺大于１：１０００）；
　　（三）抽水试验报告；
　　（四）水质全分析化验报告。
　　取用地表水：
　　取水工程竣工报告。


　　第十九条　取水许可申请经审查批准并取得取水许可证后，由发证机关立卷归档定期公告。


　　第二十条　取水许可申请未被批准的，申请人认为取水许可申请符合法定条件，可以申请复议或向人民法院起诉。　　


　　第二十一条　水行政主管部门根据取水目的、取水量及当地水资源状况等确定取水许可证的有效期限。
　　取水许可证有效期满后自行失效。需要延长取水期限的取水单位或个人，应在距期满９０日前向原发放取水许可证的水行政主管部门提出申请。原批准发放取水许可证的水行政主管部门应在接到申请之日起３０日内决定批准或不批准。


　　第二十二条　取水许可证的持有者应当在当年的１１月份向水行政主管部门报送下一年度用水计划；在每年的１月份报送上一年的用水总结。取用地下水的和在城市规划区内取用地下水的，年度用水计划和年度用水总结，应分别抄报同级地质矿产行政主管部门和城市建设行政主管部门。


　　第二十三条　取水许可证实行年度复审制度。年度复审办法由省水行政主管部门规定。


　　第二十四条　取水许可证的持有者必须在取水地点装置检定合格的量水设施，每半年向水行政主管部门报一次用水统计表。　　
　　水行政主管部门及其工作人员检查取水情况时，持证者应如实提供取水量等测定数据及有关资料。


　　第二十五条　取水许可证不得伪造、涂改；不得买卖、出租或转让。


　　第二十六条　本细则实施前已经取水的单位和个人，按本细则规定应领取取水许可证的，必须按规定的时限报相应的水行政主管部门进行登记，申领或更换取水许可证。在城市规划区内取用地下水的，取水登记工作由县级以上人民政府水行政主管部门会同城市建设行政主管部门进行。
　　取水登记的规则，由省水行政主管部门提出，报省政府批准后执行。


　　第二十七条　有下列行为之一的，由县级以上水行政主管部门责令停止违法行为、限期改正、没收非法所得，并可处以５００元至５０００元罚款，直至吊销取水许可证。
　　（一）违反本细则第二条、第二十六条规定，不向水行政主管部门申领或更换取水许可证的；
　　（二）违反本细则第十八条规定，未经水行政主管部门验收而擅自启用取水工程或设施的；
　　（三）违反本细则第二十一条规定，逾期不重新办理取水许可证且在取水许可证有效期满后继续取水的；
　　（四）违反本细则第二十五条规定，伪造、涂改、买卖、出租或转让取水许可证的。


　　第二十八条　违反本细则第七条规定，在地下水超采区擅自扩大取水的，在没有回灌措施的严重超采区取水的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令其停止违法行为并处以５０００元至１００００元罚款。


　　第二十九条　违反本细则第二十二条、第二十三条规定，逾期不报年度用水计划或不办理取水许可证年度复审的，水行政主管部门可责令其限期改正并对其取水量进行调整、限制，直至停止取水，并视情节可处以５００元至５０００元罚款。


　　第三十条　违反本细则第二十四条规定，未安装经检定合格的量水设施、不按期或拒绝提供统计数据、提供假数据的，水行政主管部门除责令其限期改正外，并处以２００元至２０００元罚款。　


　　第三十一条　违反本细则规定，应当给予治安管理处罚的，按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。


　　第三十二条　当事人对行政处罚决定不服的，可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》和《行政复议条例》的规定，申请复议或提起诉讼。当事人逾期不申请复议或不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，作出处罚决定的水行政主管部门可以依法强制执行或申请人民法院强制执行。


　　第三十三条　水行政主管部门或有关部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上一级主管部门给予行政处分；对国家和人民利益、公共财产造成重大损失的，依法追究其刑事责任。


　　第三十四条　本细则中所涉及的水行政主管部门应会同有关部门条款的规定，其范围和方式按《取水许可制度实施办法》规定执行。


　　第三十五条　取水许可证的申请、审批、发放程序，由省人民政府水行政主管部门制定。


　　第三十六条　取水许可证和有关表格，只准收取工本费。
　　取水许可证的工本费按国家规定执行。有关表格的工本费，由省水行政主管部门和省物价主管部门共同确定。


　　第三十七条　本细则自发布之日起施行。　　
　　我省过去的有关规定，与本细则相抵触的，按本细则执行。