车辆购置附加费管理办法
作者:法律资料网 时间:2024-07-09 18:18:57 浏览:8013
来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载
车辆购置附加费管理办法
车辆购置附加费管理办法
1997年1月1日，财政部
第一条 车辆购置附加费（以下简称车购费）是指经国务院批准征收的专项用于国家公路建设的政府性基金。
第二条 车购费由车辆落籍地交通主管部门负责征收，各征收单位必须严格按照国家规定的范围和标准征收。
第三条 车购费纳入政府性基金预算管理，专款专用，年终结余结转下年度继续使用。
第四条 各地车购费征收单位应按照交通部的有关规定将征收的车购费及时汇交到交通部，交通部向财政部申报征收情况，并填制一般缴款书，以财政部指定的预算科目于每月的月中、月末分两次将各地交通主管部门汇交的车购费在北京集中缴入中央国库。
缴入中央国库的车购费，由交通部按照经国家批准的使用计划向财政部申请拨款，财政部根据车购费的入库情况及时办理拨款手续。交通部收到财政部的拨款后应按照国家规定的用途及时拨付到项目建设单位和用款单位。
有关汇交和下拨车购费的开户银行以及帐号的设置，由交通部商财政部确定。
第五条 车购费实行财政预、决算审批制度。交通部应于每年12月10日前按照国家规定编制下年度车购费收入和支出计划，报经财政部批准后实施。属于基本建设用途的，由财政部按计划部门批准的项目计划安排支出。年度终了3个月之内交通部应编制上年度车购费收入和支出决算，并报财政部审批。车购费收入和支出情况的预、决算报表格式和编制方法由财政部商交通部另行制定。
第六条 车购费应主要用于国家计划内干线公路项目建设及与公路建设有关的支出。主要包括：
重点用于纳入行业规划的国家干线公路、特大桥梁、隧道及重要的公路、铁路交叉道口的改建，以及具有重要意义的省级干线公路建设；
适当安排与上述公路相配套的重点汽车客货场、站设施建设；
用于纳入国家计划补助的建设项目所需材料而对筑路材料工业的投资及供应筑路材料所需的周转资金；
用于承担征收车购费的管理和监督工作的开支；
专项性支出，包括：老旧汽车更新改造支出，内河航运建设基金支出，省级征收分成资金支出，省级周转性借款支出等；
国务院和财政部批准的其他支出。
第七条 车购费用于建设的投资安排应严格按照国家有关基本建设管理的规定和程序办理。
有关车购费征收经费、省级分成资金支出、省级周转性借款支出、内河航运建设基金支出的具体管理办法由财政部商交通部另行制定。
第八条 车购费（扣除按规定允许作为费用列支的部分）作为国家对车购费使用单位的国家资本金投入。
第九条 车购费征收部门收取车购费时必须使用财政部统一监制的专用收费票据。车购费专用收费票据管理办法由财政部商交通部另行制定。
第十条 车购费的征收、管理和使用应接受国家财政、审计等部门的监督。凡未经国务院批准，将车购费挪作他用的，一律按违反财经纪律论处。
第十一条 本办法自1997年1月1日起执行。此前下发的有关车购费管理规定与本办法不一致的，一律执行本办法的规定。
第十二条 本办法由财政部负责解释。
下载地址: 点击此处下载
改革结构性权力配置，完善结构和职能构建
张闪闪
【内容摘要】 职能性权力和结构性权力的配套、结构性权力之间的完整，直接关系到检察权的科学合理配置。鉴于目前对检察权职能性权力研究较多，并存在职能性权力与结构性权力相混淆情形，本文从我国政治司法制度与检察实际情况出发，明晰了两者之间的界限与关系，分析了目前存在的一些问题，并由此提出了检察权配置完善的粗浅之见。
【关键词】 检察权；职能性权力；结构性权力；权力配置
检察权配置的科学、合理与否，是检验司法体制改革、检察体制改革是否深化的重要尺度，是司法行为能否得以依法、有序实施的前提条件。当前，基于我国学术界和司法实务界对检察权的性质和归属的争议颇多，检察权属于“行政权”？还是“司法权”？亦或是“行政司法双重性”还是属于“独立国家权力”？由此，在检察权配置问题上也是众说纷纭。检察权配置是否科学、合理，不仅体现在它配置了哪些职能性权力，更是体现在结构性权力的完整配置上，结构不完整的法律权力不是真正意义上的法律权力。检察权的完整结构性权力是检察权赖以存在和发挥法律监督效能的重要基础。目前在法律界，对检察权的内容研究比较多，而对检察权的结构还缺乏深入研究，本文立足于我国政治司法制度与检察工作的自身特色，从检察工作的实际情况出发，对当前检察权配置中的一些问题作了针对性解读，并相应提出改革和完善的粗浅之见，以期抛砖引玉，求教于同仁。
检察权的结构性权力
检察权的科学配置是完善检察制度的核心内容。而检察权配置又分为职能性权力配置和结构性权力配置。目前，法律界对检察权的职能性权力研究比较多，而对检察权的结构性权力研究还有待深入。甚至有很多人认为检察权的结构就是检察权的内容，从而把检察权结构叙述为公诉权、检察侦查权、诉讼监督权的“三权”结构形式。① 这样就把检察职能性权力和结构性权力混同起来了。职能性权力反映法律职权的内容，检察机关的职权包括犯罪侦查权、侦查监督权、审判监督权、公诉权等权力，它反映了检察机关的法律性质和范围。结构性权力是某一具体领域的法律职权所必备的基本法律构成要素，反映了检察职权内在构成的基本内容，是检察权能够客观存在和发挥法律作用的法学理论基础，为检察权立法提供成熟的理论依据和技术支持。笔者认为检察权的结构由知情权、调查权、追诉权、检察建议权构成。无论是刑事立案监督权和侦查监督权，还是审判监督权和公诉权，都离不开这四项基本的法律要素。检察权职能性权力和结构性权力是辩证统一的。职能性权力反映检察权的内容，是决定性的方向性权力，指导着结构性权力的具体构建；检察权的结构性权力表现为检察权的构成要素，服从于职能性权力，是职能性权力的具体化和规范化。只有把这两方面有机的联系起来，才能保证检察权的有效行使，取得预期的法律和社会效果。
结构性权力和职能性权力之间存在的一些问题
职能性权力和结构性权力是检察权配置中的两个重要权力，属于不同的范畴。职能性权力反映检察权的内容和外延，是决定性、方向性的权力，指导结构性权力的具体构建；结构性权力反映检察权的内在构成要素，是职能性权力的具体化和规范化，是检察职权赖以存在和发挥效能的必要条件。目前，检察权配置的不完善，使得结构性权力与职能性权力之间出现脱节现象，影响了检察权能的有效发挥。主要表现在以下几个方面：
1、结构性权力配置难以满足职能性权力需要
知情权是检察权结构性的、前提性的法律要素，是检察机关在法律监督活动中对客观事实的知情权力。检察权的行使必须建立在享有充分知情权的基础之上，没有知情权或者知情权得不到充分的保障，检察机关职能性权力就无法得以充分履行。诸如法律赋予检察机关对公安机关的立案活动和侦查活动享有监督的职能，但检察机关由于知情权的不足，难以及时有效获取充足的有价值的信息，工作开展难度大、成效差，往往陷于监督不力的境地。又如，法律规定了检察机关查处和预防职务犯罪的职能，但检察机关的职务犯罪侦查工作和其他刑事犯罪侦查工作相比，其信息来源相对比较单一，即不能设“耳目”、“卧底”，又不能运用技术侦查如监听等手段。因此，获取职务犯罪的线索主要靠群众的举报和从以前所办案件中挖线索，这些都使得检察机关常常处于无米下锅的窘地；即使有了线索，也由于查办的对象拥有一定的权力和地位，而且犯罪日益智能化，反侦查手段越来越高明，而我国检察机关对职务犯罪的侦查手段远不及其他机关，这些都束缚了办案人员的手脚，绝大多数办案部门技术装备还比较落后，仍然停留在“一支笔、一张纸、一张嘴”，靠熬夜、拼体力等原始侦查方式，使侦查工作开展艰难。往往一边是人民群众一浪高过一浪的反腐呼声，一边是检察机关干着急的无案可查或查而无果，职务犯罪侦查工作难以取得突破性进展。再如，在民事审判监督中，检察机关连查阅案件材料的权力都没有保障，民事抗诉权力就更没有保障了。
检察机关的知情权，是贯穿整个法律监督活动过程的结构性权力，检察权的行使必须建立在充分享有知情权的基础上，没有知情权或知情权得不到充分保障，检察机关作出的程序性决定权就难以符合客观事实和法律要求。检察机关启动某个法律监督程序的事前、事中、事后，都离不开知情权。可以说，没有知情权就谈不上法律监督，没有知情权就没有检察权。知情权不完整，检察权也就不完整。
2、有职能性权力要求而结构性权力缺失
中国共产党十六届六中全会在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出了要实施“宽严相济的刑事司法政策”，随之，最高人民检察院和最高人民法院相继出台了贯彻该政策的决定。② 贯彻宽严相济刑事司法政策，服务和谐社会建设，成为检察机关的重要职能，但目前缺乏相应的结构性权力配置。如刑诉法只规定了自诉案件可以进行调解或和解，而并未明确规定“公诉案件”可以进行刑事和解，检察机关并无权力对符合犯罪构成要件的刑事案件主持和解。虽然各地检察机关都在积极探索和尝试有关刑事案件的和解，但从法律上讲却是于法无据。如对未成年人犯罪以及一些轻微刑事案件实行非刑事化处理，实现刑罚的轻缓化，就需要健全与之相配套的暂缓起诉、刑事和解、恢复性司法程序等制度。在现行的法律框架内，检察机关的自由裁量权仅有相对不诉，且适用范围较窄，对于一些可提起自诉的案件没有终局性和权威性。
又如，检察建议是检察机关结合办案实际，实现法律监督目的的非诉讼检查活动方式，是检察机关履行预防犯罪、参与社会治安综合治理职能的重要内容，但法律并未赋予检察机关建议权，对检察建议这种监督方式没有具体规定，其地位、作用、适用范围及法律效力等均不明确，总体上是一项非常柔性的监督权。检察建议权立法上的缺位，使检察建议缺乏强制力，监督的实际执行力低，制约了检察机关职能性权力的发挥。
结构性权力之间存在的一些问题
检察权结构性权力的完整性是检察权发挥效能的重要前提。知情权、调查权、追诉权和建议权等四项权能要素是不可分的有机统一整体。知情权是检察机关法律监督权的基础和前提条件，是其他结构性权力赖以存在的基础；调查权是法律监督的核心，是知情权发展的结果；追诉权是法律监督的必要效力的保障，是其他结构性权力的具体法律保障；建议权是检察机关在法律监督中维护法制统一必不可少的拓展性权力，是知情权和调查权的社会效果的深化。四项权能环环相扣，具有时间上的连续性和空间上的不可分性。在现行检察权中，虽然在不同程度上涉及了上述四项权能，但是这些权能各自不够完整，相互之间在具体权能上存在断裂现象，导致检察机关法律监督权程序性链锁相交式结构的脱节，从而造成检察权和检察制度结构性脆弱。
1、知情权缺乏保障
在诉讼法律监督中，知情权这项结构性要素被视为软性的、可有可无的次要权力，法律层面对此缺乏相应的规定保障。检察机关在对公安机关实施侦查监督过程中，只是能够看到公安机关收集案件的证据材料，公安机关内部的法律文书以及办理法律措施的审批手续如留置、拘留、取保候审、监视居住等内部审批手续没有随案移送，因而检察机关对公安机关的侦查活动监督就不是全面的，甚至某些方面是无从监督的。再如，一些渎职侵权犯罪侦查，由于社会知晓率低，举报线索少，而行政执法机关的执法资料又不移送检察机关备案，使检察机关无法掌握行政执法中渎职侵权的情况，缺少立案侦查线索。检察机关直接参与诉讼活动本来就以全面获得案件信息为依托，如果忽视了知情权的基本结构性地位，检察机关就难以获取全面真实、有价值的信息，因而难以把握法律监督工作的主动权。
2、调查权不够完整
调查权是检察机关发现违法犯罪的重要手段，是进行法律监督的前提。调查权包括侦查权和一般调查权。目前现行法律对检察机关立案后的一般侦查权保障是比较充分的，但是关于检察机关履行职责过程中，对案卷的调阅和对有关违法行为和违法行为人进行调查和询问，与之相应的机关接受、配合、协助调查的义务，如拒绝监督、对抗调查的法律后果等，法律未作明确规定，使检察机关难以在立案前获得相应的证据材料，使很多线索很难从初查阶段转入立案侦查。而且，法律又未赋予检察机关特别的侦查权，如技术侦查权、紧急拘留权、秘密侦查权、特别调查权等。这些束缚了办案人员的手脚，不利于检察机关侦查工作的顺利开展。
3、追诉权有待扩大
追诉违法的权力是检察机关履行法律监督职责不可或缺的权力，是检察机关诉讼监督的核心权力。追诉权是一种程序决定权。刑事立案监督权、刑事侦查权、审判监督权、公诉权等都包含有诉讼程序决定权。这种权力的行使，必然引起某项诉讼程序或者监督诉讼程序的启动或者终止。但是，现行法律未赋予检察机关完整的程序决定权，造成某些环节的诉讼监督手段明显不足，监督程度往往取决于受监督者对监督权的尊重程度，有的甚至是凭个人关系、靠私人感情开展监督，导致检察机关法律监督实效大打折扣。如立案监督，刑诉法只规定了对公安机关应当立案而不立案情况的两种监督方式，一是要求其说明不立案的理由，一是认为其不立案的理由不成立的通知其立案，但公安机关如果不照此执行的法律后果没有规定，也没有规定必要的制约手段或补救措施，以致实践中，公安机关对立案监督采取“立而不侦、侦而不结、先立后撤”等种种应付办法时，检察机关束手无策。
4、检察建议权有待深化
检察建议权是检察机关通过纠正一般违法以实现预防犯罪、促进严格执法、维护法制统一的非诉讼法律监督活动，是检察机关参与社会治安综合治理和预防违法犯罪的重要手段。建国以来，我国检察机关从来没有间断预防违法犯罪工作，并且建立了一定规模的预防违法犯罪检察建议的规范制度，已经成为我国检察制度的重要组成部分，成为区别我国社会主义检察制度与资本主义检察制度的重要标志之一。但我国现行的检察建议权，总体上还是一项柔性的监督权，法律没有具体规定这种监督方式，其地位、作用和适用范围及法律效力等均不明确。因而法律监督执行效力还不够明显，需要加强。
完善检察权配置的对策建议
检察权配置的完善是检察制度改革的重要课题。在研究检察权配置过程中，必须立足国情，符合我国的政治体制和宪政体制的基本要求，理性看待我国检察权配置中存在的问题与不足，顺应中国检察工作发展的实际需求，遵循检察制度的特殊规律，围绕重点、通盘考虑，协调好检察权体系的整体结构格局。检察权的配置是一个比较复杂的问题，笔者在此对检察权的完善配置作一个简单探讨。
1、厘清检察权的性质
检察权的性质问题直接关系到检察机关的定位和检察改革的方向，也是检察权科学配置的一个必须首先回答的问题。检察权属于行政权，司法权还是法律监督权？或者是一种独立的国家权力，不属于“三权”中的任何一种？将检察权直接归属为行政权的人认为“检察机关的基本职能是公诉，检察权在本质上主要表现为公诉权，以公诉权为基本内容的检察权在本质属性上和终极意义上应属于行政权”。 ③将检察权认定为行政权的学者，基本论证思路是：先对司法权的性质进行界定，从而为行政权与司法权确定几个区分标准，以此来衡量检察权，认为“以公诉权为基本内容的检察权不可能具有笔者所说的终局性、中立性、被动性、独立性的特点，检察机关的设置也不同于审判机关的组织体系，在这个意义上我们认为检察权在本质上、在终极意义上应该属于行政权”。④ 将检察权纳入司法权的学者是基于我国法律规定和党中央文件中的体现。检察机关和审判机关同属于司法机关，检察权和审判权一样属于司法权。而根据我国宪法规定，检察机关是法律监督机关，检察权是一种“法律监督权”。可见，在检察权性质定位上学者们唇枪舌剑，观点不一。笔者认为，宪法关于检察机关地位的定性是准确的，符合我国实际的，如果仅仅定位为国家公诉机关或者司法行政机关，会使一部分重要的国家法律监督权失去权威和适当的承担者，导致国家权力运行的缺位和失衡。因此，检察改革的方向应是强化法律监督，而不是削弱甚至取消检察机关的法律监督地位，行使法律监督职责的各项权能也应当继续充实和完善，并进行科学合理的配置。
2、配套职能性权力和结构性权力
检察权的职能性权力与结构性权力是辩证统一的。职能性权力是决定性方向性权力，指导着结构性权力的具体构建；结构性权力服从于职能性权力，是职能性权力的具体化和规范化。职能性权力和结构性权力有机联系，相辅相成方能保证检察权的有效行使。我国检察工作的泛政治化倾向，决定了检察工作内容的广泛性，而且随着社会的发展，更多的利益主体开始出现，检察权势必呈现多元化的发展态势。因此，检察机关的职能性权力将进一步扩大，其职权范围已从诉讼领域拓宽到社会生活的其他方面。但目前在检察权配置上不够完备，检察工作的职能性权力与机构性权力之间存在脱节现象，一方面有职能性权力而缺乏相应的结构性权力的配置，另一方面是虽然配置了结构性权力，但还是不能满足职能性权力的需要。因此有必要在明确检察权的职能性权力基础上，构建与之配套的结构性权力，对于结构性权力不能满足职能性权力需求的，要加以改革完善，具体地讲，诸如可以充分发挥党对检察权配置的领导，一方面运用政策来推动国家立法发展，以法律规定的形式使得一些结构性权力运作具有刚性。另一方面通过加强党的领导为检察机关创造良好的执法环境，使检察权结构性权力配置满足职能需要，从而使检察权能得以充分发挥。
论公立高校银行贷款的政策性特征
李文江
摘要：公立高校银行贷款是一种自发的制度，在2007年3月份召开的两会上也成为代表们热议的一个话题，大家呼吁政府尽快解决高校银行贷款问题。作者从公立高校和政策性银行同是公法人、公益性目标的一致性等分析出发，论证了公立高校政策性银行贷款的特征，对解决公立高校银行贷款存在问题具有理论意义和实际应用价值。
关键词：公立高校 公法人 开发性金融 软贷款
政策性银行为什么能够成为支持公立高校健康发展的主要力量，或者说公立高校政策性银行贷款的合法性、可行性，笔者试图加以论证。
一、政策性银行和公立高校同系公法人
（一） 对公法人的认识
所谓公法人，与私法人相对，是法人制度不断发展的产物。在古代罗马法中，法人的团体形态有三种：一种是成员显现型，指由一定数量成员（社员）构成的团体，如各种协会，其成员的地位和作用得到最大程度的显现。罗马法中有人的集合体（Universitas Personarum）的概念，它成为以后社团法人的起源。第二种是成员隐现型团体，它是物的集合体（Universitastrerum），如中世纪时的教会团体，其成员的地位和作用不甚明显,但财产却显示得很充分。它以后发展成为现代民法中的财团法人。第三种就是成员不现型团体，如古代罗马法中的国库（国家）和市府（地方自治团体），它们拥有独立的财产并可以独自享受权利，承担义务，既是公法主体，具有独立的公法上的法律人格，同时又是市民社会中具有独立人格的私法主体。他们的成员不能显现，和作为“人的集合体”与“物的集合体”的法人不同，它们以后发展成为公法人。
公法人的概念主要见于大陆法系国家，目的是为了区分国家与私法人的不同。这种不同乃在于公法人是由公法设立的；其存在的目的主要不是为了从事民事活动，享受民事权利、履行民事义务、承担民事责任，而是要为公共利益行使行政权力或提供服务，因而其所享有的权利也主要是公法所规定的行政权力。十九世纪中叶以后，公法人的概念迅速扩充，除国家以外，公法社团、公法财团、公共营造物等也被纳入公法人的概念之中，也就是本文下面所指的公法人中的特别法人。但公法人概念虽系继受民法概念而来，但在发展过程中，却因公法的独特性，而形成不同的概念。如民法上的法人，系指自然人以外，由法律所创设的，可以享有权利、承担义务的抽象组织体，因而只要具有权利能力，就是法人，很少有例外。但公法上却存在着完全权利能力、部分权利能力及不具权利能力的区分，而公法人只是其中具有完全权利能力的主体。也就是说，公法人不仅可以以自己的名义行使权利与义务，而且可以独立地承担责任，不仅可以对抗第三人，而且可以对抗设立它的国家或地方自治团体。
主张区分公法人与私法人者对如何进行区分并无统一标准，而是存在多种学说：
一是目的说。即以公共利益为目的而设立的法人为公法人，以私人利益为目的而设立的法人为私法人。
二是设立依据说。即依公法而设立的法人为公法人，依私法而设立的法人为私法人。
三是设立者说。即由国家或公共团体设立的法人为公法人，由私人设立的法人为私法人。
四是法律关系说。即对国家有特别利害关系并受国家特别保护的法人为公法人，反之则为私法人。
五是权力说。即凡行使或分担国家权力或政府职能的法人为公法人，反之则为私法人。
六是一般社会观念说。即依当时的社会观念认为是公法人者即为公法人，认为是私法人者则为私法人，并没有一个明确的标准。
笔者认为，上述学说都只从某一方面而不是完整地描述了区分的标准。笔者主张应采目的说与设立者说，即由国家或公共团体以公共利益为目的而设立的法人为公法人。
公私法人的划分是建立在公私法划分的基础上的，是西方学者把法律分为公私法的产物。前苏联和东欧国家由于摒弃公法与私法的划分故不承认公法人与私法人的区分。我国法学理论由于受前苏联理论的影响，在一个相当长的时期，将我国一切法律均视为公法 ，而否认有私法之存在。这一理论产生于、也适应了以前权力高度集中的行政经济体制的要求。而在社会主义市场经济条件下，特别是在加入世贸组织后，这种理论显然已经不能适应现实的需要。基于市场经济本身的性质，在当前强调公私法的区分，具有重大的理论意义和实践意义。有学者主张，区分公法与私法是建立市场经济法律制度的前提，力主应区分公法与私法 。笔者同意这一主张，并认为，在社会主义市场经济条件下，只要承认公法与私法的划分，便存在公法人和私法人划分的重要价值和意义。我国已有学者肯定这种划分的法律意义 。笔者认为，随着改革的进一步深入，将会出现更多的、旧的法人分类方法所不能包容的新型法人，如存款保险公司、公证机构等等，只能以公法人与私法人的分类方法来划分。
（二） 我国政策性银行属于公法人
我国民法对法人的分类并不能囊括政策性银行这类新出现的法人。我国现行《民法通则》将法人分为企业法人与机关、事业单位和社会团体法人两大类。笔者认为，这种分类并不能将我国的政策性银行这类新出现的法人包括进去。这是因为：
第一，政策性银行不是企业法人。企业法人是指以营利为目的的、独立从事商品生产经营活动的法人；其中以营利为目的、具有独立经济利益是其重要的法律特征 。 而政策性银行区别于其他商业性金融机构的主要特征便是不以营利为目的，专门贯彻、配合政府社会经济政策或意图，以追求社会整体效益为依归 ；它具有一定的独立经济利益，也要加强经济核算，争取保本微利，但它并不象商业性金融机构那样非常强调自己的独立经济利益。从另一个角度看，如果政策性银行为企业法人，那么它们就与商业银行毫无二致，其设立与运作也必须适用《商业银行法》的规定，而这显然是有违《商业银行法》的规定和国务院有关规定的 。因而，我国的政策性银行不是企业法人。有人认为，我国政策性银行是国有企业法人，并没有充足的理由 。《国家开发银行财务管理暂行办法》第3条提到，国家开发银行要办理工商登记。依笔者理解，这实际上是在把国家开发银行作为企业对待，因为在我国，只有企业才需要到工商行政管理机关办理工商登记。
第二，政策性银行不是机关法人。机关法人是指依照国家法律和行政命令组建的、以从事国家管理活动为主的各级国家机关。它们是代表国家从事管理活动的组织 。从不以营利为目的这一特征来看，政策性银行和机关法人是一样的；但机关法人另外具有的代表国家从事管理活动、依法享有、行使国家赋予的公权力的特征却是政策性银行所根本不具备的。虽然政策性银行充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理的工具，但政策性银行本身并不是政府的组成部门，不是国家机关。因此，政策性银行不是机关法人。
第三，政策性银行不是事业单位法人。事业单位法人是指从事非营利性的社会各项公益事业的各类法人，包括从事新闻、出版、广播、电视、电影、教育、文艺等事业的法人，是社会主义精神文明的重要内容。这些法人组织不以营利为目的，一般不参与商品生产和经营活动，虽然有时也能取得一定收益，但属于辅助性质。在不以营利为目的这一点上，政策性银行与事业单位法人是一致的；但如前所述，事业单位法人的活动仅限于文化、教育、卫生、体育、新闻、出版等方面的社会公益事业，虽与商品经济活动不能截然分开，但并不是主要的经济活动参与者。而政策性银行的业务活动则主要包括农业发展、基础设施、基础产业和支柱产业的支持、进出口贸易促进等我国经济建设与发展的重要领域，是为专门贯彻、配合政府的社会经济政策或意图而开展活动的，以促进社会经济健康、协调发展，追求社会整体效益为已任，是社会主义市场经济活动的重要参与者。可见，政策性银行不属于事业单位法人。有人认为，政策性银行是根据政府宏观决策和法规行事，注重实现政府的政策意图和社会效益，因而政策性银行应属于公益法人，而且独出心裁地称为“公益（事业）法人” ，意在指其为公益性的事业单位法人，不免有些牵强附会，令人费解。
政策性银行应是公法人。既然我国法律体系在传统上属于大陆法，而我国现行民法对法人的分类又不能涵盖政策性银行这类新型法人，笔者认为，不妨从公法人与私法人划分的角度来分析一下政策性银行的法律性质。笔者认为，政策性银行应属于公法人，其理由如下：
第一，政策性银行的目的和宗旨是服务于公共利益的。政策性银行不以营利为目的，而应追求社会整体效益，服务于公共目的。之所以如此，是因为政策性金融业务与逐利的经营性业务常常是矛盾的，也就是说，政策性业务是非营利的或低盈利的。比如，一国落后地区的开发，对该国经济平衡发展、社会安定与进步有很大意义。然而，在经济现代化过程中，若以营利为指向，则相对缺乏的资金不仅不会流向落后地区，而且会出现从落后地区漏出，流向资金盈利率较高的经济发达地区。在此情况下，对商业性金融机构而言，追逐营利的理性行为与宏观经济发展目标是相悖的。这样，只有由政府创设的政策性银行，不以营利为目的，而是服从宏观经济社会发展目标的要求，才能向落后地区输送资金，对于由此而产生的亏损，由政府给予补贴，或担保其债务。但这并非意味着政策性银行忽视经营活动的收益，就必然发生亏损。
第二，政策性银行由国家设立或控制。与商业性金融机构不同，政策性银行绝大多数是由政府直接出全资或部分出资创立，如日本“二行九库”、韩国的政策性银行、美国进出口银行、我国三家政策性银行均是由国家出全资创立的；或是由国家作保证而设立。而不论政策性银行如何设立，它们都是以国家作为后盾，其组织与活动由国家控制和掌握，并与国家、政府保持极其密切的联系，服从和服务于国家社会经济发展的整体利益的需要，并为贯彻、配合政府社会经济政策和意图服务。
第三，一些同属于大陆法系传统的国家，如日本、法国，其政策性银行立法中均规定政策性银行为公法人。有学者认为，政策性银行属于公益（事业）法人；事实上，公益法人属于社团法人之一种，而社团法人又属于私法人之一种，因而，这些学者实际上是主张政策性银行属于私法人的一种。笔者认为，这是缺乏充分根据的，因而也是不能成立的。只要承认公私法划分在中国的有效性，政策性银行是公法人这一命题便告成立。
政策性银行公法人的法律地位一经确立，就具备了财政性金融的职能，也就从理论上成为支持公立高校的主要力量。
（三） 公立高校也属于公法人
公立高校在依法自主管理学校内部事务时，具有第三种法律地位，即公法人中的特别法人。这一观点虽然还没有在我国的立法中得到明确肯定，但已在学术界引起相当强烈的反响并得到初步的共识。高校作为公法人中的特别法人包含两层含义：首先，高校是公法人，而非私法人；其次，高校与国家或国家机关等一般公法人不同，而是公法人中的特别法人。
公立高校作为公法人，其意义在于首先它是行政主体，是依公法所设立，享有公法所规定的行政权力、履行行政义务、承担行政责任的主体，其存在目的也首先不是为了从事民事活动或营利、而是为公共利益的目的、为公众提供服务，在行政法上具有完全权利能力与责任能力、能以自己名义行使权利、履行义务、承担责任，而且不仅可以对抗第三人，还可以对抗设立它的国家或教育部，也就是说可以对它们提起诉讼。
高校作为公法人中的一类特别法人，与国家或国家机关等公法人也不完全相同。在西方国家，作为行政主体的公法人，首先包括具有浓厚行政色彩的国家及地方自治团体，其次还包括具有一定独立性、脱离一般行政职能的专门行政机构。这类机构在英国被称为公法人（Public corporation），包括工商企业公法人，行政事务公法人，实施管制的公法人，咨询及和解性质公法人四类。在法国被称为公务法人（les etablissemnts publics），包括行政公务法人，地域公务法人，科学文化和职业公务法人，工商业公务法人四类。在德国，它们是传来意义的行政承担者，是公法法人，包括公法团体、公法机构和公法财团。在日本，它们属于其他行政主体，主要包括营造物法人和公共组合。本文为了行文的方便，将其统称为公法人中的特别法人。
这些法人虽然名称各异，但具有一些共同的特点：首先，它们是法人，具有一切法人所共同具有的法律地位。如拥有自己独立的财产，与设立该法人的国家或地方政府的财产分离，具有独立的预算，在业务活动中所得到的赢余可以自己储备，而不是上交给设立它的国家或地方政府，因而具有财政上的独立性。又如它可以以自己的名义接受捐赠，签订合同，起诉和应诉等。其次，它们是依行政法设立的法人，其设立、废除、变更和内部组织规则由行政法规规定，不受公司法的拘束。其享有的权利和负担的义务、责任主要是行政法上的，由行政法规规定。第三，它们属于公法人，具有公法人的某些特征，除上述方面外，它们还可以享有公法人的某些特权，如公用征收，财产不能扣押和强制执行，可以签订行政合同，制定规章的行为是行政行为，工作人员可以属于公职人员等。不过它们之间在享有特权的范围和程度上是有差别的。最后也是最重要的是，这些公法人中的特别法人，具有独立的人格，与国家或地方政府保持一定的独立性，独立负担实施公务所产生的权利、义务和责任，并且较少行政机关的官僚风气和繁琐程序，体现出相当的自主、自治特色。高等学校就是这些特别法人中的一类，不同于国家等其他公法人。
二、政策性银行和公立高校具有公益目标的一致性
（一） 政策性银行的公益性目标产生的依据和功能
张闪闪
【内容摘要】 职能性权力和结构性权力的配套、结构性权力之间的完整，直接关系到检察权的科学合理配置。鉴于目前对检察权职能性权力研究较多，并存在职能性权力与结构性权力相混淆情形，本文从我国政治司法制度与检察实际情况出发，明晰了两者之间的界限与关系，分析了目前存在的一些问题，并由此提出了检察权配置完善的粗浅之见。
【关键词】 检察权；职能性权力；结构性权力；权力配置
检察权配置的科学、合理与否，是检验司法体制改革、检察体制改革是否深化的重要尺度，是司法行为能否得以依法、有序实施的前提条件。当前，基于我国学术界和司法实务界对检察权的性质和归属的争议颇多，检察权属于“行政权”？还是“司法权”？亦或是“行政司法双重性”还是属于“独立国家权力”？由此，在检察权配置问题上也是众说纷纭。检察权配置是否科学、合理，不仅体现在它配置了哪些职能性权力，更是体现在结构性权力的完整配置上，结构不完整的法律权力不是真正意义上的法律权力。检察权的完整结构性权力是检察权赖以存在和发挥法律监督效能的重要基础。目前在法律界，对检察权的内容研究比较多，而对检察权的结构还缺乏深入研究，本文立足于我国政治司法制度与检察工作的自身特色，从检察工作的实际情况出发，对当前检察权配置中的一些问题作了针对性解读，并相应提出改革和完善的粗浅之见，以期抛砖引玉，求教于同仁。
检察权的结构性权力
检察权的科学配置是完善检察制度的核心内容。而检察权配置又分为职能性权力配置和结构性权力配置。目前，法律界对检察权的职能性权力研究比较多，而对检察权的结构性权力研究还有待深入。甚至有很多人认为检察权的结构就是检察权的内容，从而把检察权结构叙述为公诉权、检察侦查权、诉讼监督权的“三权”结构形式。① 这样就把检察职能性权力和结构性权力混同起来了。职能性权力反映法律职权的内容，检察机关的职权包括犯罪侦查权、侦查监督权、审判监督权、公诉权等权力，它反映了检察机关的法律性质和范围。结构性权力是某一具体领域的法律职权所必备的基本法律构成要素，反映了检察职权内在构成的基本内容，是检察权能够客观存在和发挥法律作用的法学理论基础，为检察权立法提供成熟的理论依据和技术支持。笔者认为检察权的结构由知情权、调查权、追诉权、检察建议权构成。无论是刑事立案监督权和侦查监督权，还是审判监督权和公诉权，都离不开这四项基本的法律要素。检察权职能性权力和结构性权力是辩证统一的。职能性权力反映检察权的内容，是决定性的方向性权力，指导着结构性权力的具体构建；检察权的结构性权力表现为检察权的构成要素，服从于职能性权力，是职能性权力的具体化和规范化。只有把这两方面有机的联系起来，才能保证检察权的有效行使，取得预期的法律和社会效果。
结构性权力和职能性权力之间存在的一些问题
职能性权力和结构性权力是检察权配置中的两个重要权力，属于不同的范畴。职能性权力反映检察权的内容和外延，是决定性、方向性的权力，指导结构性权力的具体构建；结构性权力反映检察权的内在构成要素，是职能性权力的具体化和规范化，是检察职权赖以存在和发挥效能的必要条件。目前，检察权配置的不完善，使得结构性权力与职能性权力之间出现脱节现象，影响了检察权能的有效发挥。主要表现在以下几个方面：
1、结构性权力配置难以满足职能性权力需要
知情权是检察权结构性的、前提性的法律要素，是检察机关在法律监督活动中对客观事实的知情权力。检察权的行使必须建立在享有充分知情权的基础之上，没有知情权或者知情权得不到充分的保障，检察机关职能性权力就无法得以充分履行。诸如法律赋予检察机关对公安机关的立案活动和侦查活动享有监督的职能，但检察机关由于知情权的不足，难以及时有效获取充足的有价值的信息，工作开展难度大、成效差，往往陷于监督不力的境地。又如，法律规定了检察机关查处和预防职务犯罪的职能，但检察机关的职务犯罪侦查工作和其他刑事犯罪侦查工作相比，其信息来源相对比较单一，即不能设“耳目”、“卧底”，又不能运用技术侦查如监听等手段。因此，获取职务犯罪的线索主要靠群众的举报和从以前所办案件中挖线索，这些都使得检察机关常常处于无米下锅的窘地；即使有了线索，也由于查办的对象拥有一定的权力和地位，而且犯罪日益智能化，反侦查手段越来越高明，而我国检察机关对职务犯罪的侦查手段远不及其他机关，这些都束缚了办案人员的手脚，绝大多数办案部门技术装备还比较落后，仍然停留在“一支笔、一张纸、一张嘴”，靠熬夜、拼体力等原始侦查方式，使侦查工作开展艰难。往往一边是人民群众一浪高过一浪的反腐呼声，一边是检察机关干着急的无案可查或查而无果，职务犯罪侦查工作难以取得突破性进展。再如，在民事审判监督中，检察机关连查阅案件材料的权力都没有保障，民事抗诉权力就更没有保障了。
检察机关的知情权，是贯穿整个法律监督活动过程的结构性权力，检察权的行使必须建立在充分享有知情权的基础上，没有知情权或知情权得不到充分保障，检察机关作出的程序性决定权就难以符合客观事实和法律要求。检察机关启动某个法律监督程序的事前、事中、事后，都离不开知情权。可以说，没有知情权就谈不上法律监督，没有知情权就没有检察权。知情权不完整，检察权也就不完整。
2、有职能性权力要求而结构性权力缺失
中国共产党十六届六中全会在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出了要实施“宽严相济的刑事司法政策”，随之，最高人民检察院和最高人民法院相继出台了贯彻该政策的决定。② 贯彻宽严相济刑事司法政策，服务和谐社会建设，成为检察机关的重要职能，但目前缺乏相应的结构性权力配置。如刑诉法只规定了自诉案件可以进行调解或和解，而并未明确规定“公诉案件”可以进行刑事和解，检察机关并无权力对符合犯罪构成要件的刑事案件主持和解。虽然各地检察机关都在积极探索和尝试有关刑事案件的和解，但从法律上讲却是于法无据。如对未成年人犯罪以及一些轻微刑事案件实行非刑事化处理，实现刑罚的轻缓化，就需要健全与之相配套的暂缓起诉、刑事和解、恢复性司法程序等制度。在现行的法律框架内，检察机关的自由裁量权仅有相对不诉，且适用范围较窄，对于一些可提起自诉的案件没有终局性和权威性。
又如，检察建议是检察机关结合办案实际，实现法律监督目的的非诉讼检查活动方式，是检察机关履行预防犯罪、参与社会治安综合治理职能的重要内容，但法律并未赋予检察机关建议权，对检察建议这种监督方式没有具体规定，其地位、作用、适用范围及法律效力等均不明确，总体上是一项非常柔性的监督权。检察建议权立法上的缺位，使检察建议缺乏强制力，监督的实际执行力低，制约了检察机关职能性权力的发挥。
结构性权力之间存在的一些问题
检察权结构性权力的完整性是检察权发挥效能的重要前提。知情权、调查权、追诉权和建议权等四项权能要素是不可分的有机统一整体。知情权是检察机关法律监督权的基础和前提条件，是其他结构性权力赖以存在的基础；调查权是法律监督的核心，是知情权发展的结果；追诉权是法律监督的必要效力的保障，是其他结构性权力的具体法律保障；建议权是检察机关在法律监督中维护法制统一必不可少的拓展性权力，是知情权和调查权的社会效果的深化。四项权能环环相扣，具有时间上的连续性和空间上的不可分性。在现行检察权中，虽然在不同程度上涉及了上述四项权能，但是这些权能各自不够完整，相互之间在具体权能上存在断裂现象，导致检察机关法律监督权程序性链锁相交式结构的脱节，从而造成检察权和检察制度结构性脆弱。
1、知情权缺乏保障
在诉讼法律监督中，知情权这项结构性要素被视为软性的、可有可无的次要权力，法律层面对此缺乏相应的规定保障。检察机关在对公安机关实施侦查监督过程中，只是能够看到公安机关收集案件的证据材料，公安机关内部的法律文书以及办理法律措施的审批手续如留置、拘留、取保候审、监视居住等内部审批手续没有随案移送，因而检察机关对公安机关的侦查活动监督就不是全面的，甚至某些方面是无从监督的。再如，一些渎职侵权犯罪侦查，由于社会知晓率低，举报线索少，而行政执法机关的执法资料又不移送检察机关备案，使检察机关无法掌握行政执法中渎职侵权的情况，缺少立案侦查线索。检察机关直接参与诉讼活动本来就以全面获得案件信息为依托，如果忽视了知情权的基本结构性地位，检察机关就难以获取全面真实、有价值的信息，因而难以把握法律监督工作的主动权。
2、调查权不够完整
调查权是检察机关发现违法犯罪的重要手段，是进行法律监督的前提。调查权包括侦查权和一般调查权。目前现行法律对检察机关立案后的一般侦查权保障是比较充分的，但是关于检察机关履行职责过程中，对案卷的调阅和对有关违法行为和违法行为人进行调查和询问，与之相应的机关接受、配合、协助调查的义务，如拒绝监督、对抗调查的法律后果等，法律未作明确规定，使检察机关难以在立案前获得相应的证据材料，使很多线索很难从初查阶段转入立案侦查。而且，法律又未赋予检察机关特别的侦查权，如技术侦查权、紧急拘留权、秘密侦查权、特别调查权等。这些束缚了办案人员的手脚，不利于检察机关侦查工作的顺利开展。
3、追诉权有待扩大
追诉违法的权力是检察机关履行法律监督职责不可或缺的权力，是检察机关诉讼监督的核心权力。追诉权是一种程序决定权。刑事立案监督权、刑事侦查权、审判监督权、公诉权等都包含有诉讼程序决定权。这种权力的行使，必然引起某项诉讼程序或者监督诉讼程序的启动或者终止。但是，现行法律未赋予检察机关完整的程序决定权，造成某些环节的诉讼监督手段明显不足，监督程度往往取决于受监督者对监督权的尊重程度，有的甚至是凭个人关系、靠私人感情开展监督，导致检察机关法律监督实效大打折扣。如立案监督，刑诉法只规定了对公安机关应当立案而不立案情况的两种监督方式，一是要求其说明不立案的理由，一是认为其不立案的理由不成立的通知其立案，但公安机关如果不照此执行的法律后果没有规定，也没有规定必要的制约手段或补救措施，以致实践中，公安机关对立案监督采取“立而不侦、侦而不结、先立后撤”等种种应付办法时，检察机关束手无策。
4、检察建议权有待深化
检察建议权是检察机关通过纠正一般违法以实现预防犯罪、促进严格执法、维护法制统一的非诉讼法律监督活动，是检察机关参与社会治安综合治理和预防违法犯罪的重要手段。建国以来，我国检察机关从来没有间断预防违法犯罪工作，并且建立了一定规模的预防违法犯罪检察建议的规范制度，已经成为我国检察制度的重要组成部分，成为区别我国社会主义检察制度与资本主义检察制度的重要标志之一。但我国现行的检察建议权，总体上还是一项柔性的监督权，法律没有具体规定这种监督方式，其地位、作用和适用范围及法律效力等均不明确。因而法律监督执行效力还不够明显，需要加强。
完善检察权配置的对策建议
检察权配置的完善是检察制度改革的重要课题。在研究检察权配置过程中，必须立足国情，符合我国的政治体制和宪政体制的基本要求，理性看待我国检察权配置中存在的问题与不足，顺应中国检察工作发展的实际需求，遵循检察制度的特殊规律，围绕重点、通盘考虑，协调好检察权体系的整体结构格局。检察权的配置是一个比较复杂的问题，笔者在此对检察权的完善配置作一个简单探讨。
1、厘清检察权的性质
检察权的性质问题直接关系到检察机关的定位和检察改革的方向，也是检察权科学配置的一个必须首先回答的问题。检察权属于行政权，司法权还是法律监督权？或者是一种独立的国家权力，不属于“三权”中的任何一种？将检察权直接归属为行政权的人认为“检察机关的基本职能是公诉，检察权在本质上主要表现为公诉权，以公诉权为基本内容的检察权在本质属性上和终极意义上应属于行政权”。 ③将检察权认定为行政权的学者，基本论证思路是：先对司法权的性质进行界定，从而为行政权与司法权确定几个区分标准，以此来衡量检察权，认为“以公诉权为基本内容的检察权不可能具有笔者所说的终局性、中立性、被动性、独立性的特点，检察机关的设置也不同于审判机关的组织体系，在这个意义上我们认为检察权在本质上、在终极意义上应该属于行政权”。④ 将检察权纳入司法权的学者是基于我国法律规定和党中央文件中的体现。检察机关和审判机关同属于司法机关，检察权和审判权一样属于司法权。而根据我国宪法规定，检察机关是法律监督机关，检察权是一种“法律监督权”。可见，在检察权性质定位上学者们唇枪舌剑，观点不一。笔者认为，宪法关于检察机关地位的定性是准确的，符合我国实际的，如果仅仅定位为国家公诉机关或者司法行政机关，会使一部分重要的国家法律监督权失去权威和适当的承担者，导致国家权力运行的缺位和失衡。因此，检察改革的方向应是强化法律监督，而不是削弱甚至取消检察机关的法律监督地位，行使法律监督职责的各项权能也应当继续充实和完善，并进行科学合理的配置。
2、配套职能性权力和结构性权力
检察权的职能性权力与结构性权力是辩证统一的。职能性权力是决定性方向性权力，指导着结构性权力的具体构建；结构性权力服从于职能性权力，是职能性权力的具体化和规范化。职能性权力和结构性权力有机联系，相辅相成方能保证检察权的有效行使。我国检察工作的泛政治化倾向，决定了检察工作内容的广泛性，而且随着社会的发展，更多的利益主体开始出现，检察权势必呈现多元化的发展态势。因此，检察机关的职能性权力将进一步扩大，其职权范围已从诉讼领域拓宽到社会生活的其他方面。但目前在检察权配置上不够完备，检察工作的职能性权力与机构性权力之间存在脱节现象，一方面有职能性权力而缺乏相应的结构性权力的配置，另一方面是虽然配置了结构性权力，但还是不能满足职能性权力的需要。因此有必要在明确检察权的职能性权力基础上，构建与之配套的结构性权力，对于结构性权力不能满足职能性权力需求的，要加以改革完善，具体地讲，诸如可以充分发挥党对检察权配置的领导，一方面运用政策来推动国家立法发展，以法律规定的形式使得一些结构性权力运作具有刚性。另一方面通过加强党的领导为检察机关创造良好的执法环境，使检察权结构性权力配置满足职能需要，从而使检察权能得以充分发挥。
论公立高校银行贷款的政策性特征
李文江
摘要：公立高校银行贷款是一种自发的制度，在2007年3月份召开的两会上也成为代表们热议的一个话题，大家呼吁政府尽快解决高校银行贷款问题。作者从公立高校和政策性银行同是公法人、公益性目标的一致性等分析出发，论证了公立高校政策性银行贷款的特征，对解决公立高校银行贷款存在问题具有理论意义和实际应用价值。
关键词：公立高校 公法人 开发性金融 软贷款
政策性银行为什么能够成为支持公立高校健康发展的主要力量，或者说公立高校政策性银行贷款的合法性、可行性，笔者试图加以论证。
一、政策性银行和公立高校同系公法人
（一） 对公法人的认识
所谓公法人，与私法人相对，是法人制度不断发展的产物。在古代罗马法中，法人的团体形态有三种：一种是成员显现型，指由一定数量成员（社员）构成的团体，如各种协会，其成员的地位和作用得到最大程度的显现。罗马法中有人的集合体（Universitas Personarum）的概念，它成为以后社团法人的起源。第二种是成员隐现型团体，它是物的集合体（Universitastrerum），如中世纪时的教会团体，其成员的地位和作用不甚明显,但财产却显示得很充分。它以后发展成为现代民法中的财团法人。第三种就是成员不现型团体，如古代罗马法中的国库（国家）和市府（地方自治团体），它们拥有独立的财产并可以独自享受权利，承担义务，既是公法主体，具有独立的公法上的法律人格，同时又是市民社会中具有独立人格的私法主体。他们的成员不能显现，和作为“人的集合体”与“物的集合体”的法人不同，它们以后发展成为公法人。
公法人的概念主要见于大陆法系国家，目的是为了区分国家与私法人的不同。这种不同乃在于公法人是由公法设立的；其存在的目的主要不是为了从事民事活动，享受民事权利、履行民事义务、承担民事责任，而是要为公共利益行使行政权力或提供服务，因而其所享有的权利也主要是公法所规定的行政权力。十九世纪中叶以后，公法人的概念迅速扩充，除国家以外，公法社团、公法财团、公共营造物等也被纳入公法人的概念之中，也就是本文下面所指的公法人中的特别法人。但公法人概念虽系继受民法概念而来，但在发展过程中，却因公法的独特性，而形成不同的概念。如民法上的法人，系指自然人以外，由法律所创设的，可以享有权利、承担义务的抽象组织体，因而只要具有权利能力，就是法人，很少有例外。但公法上却存在着完全权利能力、部分权利能力及不具权利能力的区分，而公法人只是其中具有完全权利能力的主体。也就是说，公法人不仅可以以自己的名义行使权利与义务，而且可以独立地承担责任，不仅可以对抗第三人，而且可以对抗设立它的国家或地方自治团体。
主张区分公法人与私法人者对如何进行区分并无统一标准，而是存在多种学说：
一是目的说。即以公共利益为目的而设立的法人为公法人，以私人利益为目的而设立的法人为私法人。
二是设立依据说。即依公法而设立的法人为公法人，依私法而设立的法人为私法人。
三是设立者说。即由国家或公共团体设立的法人为公法人，由私人设立的法人为私法人。
四是法律关系说。即对国家有特别利害关系并受国家特别保护的法人为公法人，反之则为私法人。
五是权力说。即凡行使或分担国家权力或政府职能的法人为公法人，反之则为私法人。
六是一般社会观念说。即依当时的社会观念认为是公法人者即为公法人，认为是私法人者则为私法人，并没有一个明确的标准。
笔者认为，上述学说都只从某一方面而不是完整地描述了区分的标准。笔者主张应采目的说与设立者说，即由国家或公共团体以公共利益为目的而设立的法人为公法人。
公私法人的划分是建立在公私法划分的基础上的，是西方学者把法律分为公私法的产物。前苏联和东欧国家由于摒弃公法与私法的划分故不承认公法人与私法人的区分。我国法学理论由于受前苏联理论的影响，在一个相当长的时期，将我国一切法律均视为公法 ，而否认有私法之存在。这一理论产生于、也适应了以前权力高度集中的行政经济体制的要求。而在社会主义市场经济条件下，特别是在加入世贸组织后，这种理论显然已经不能适应现实的需要。基于市场经济本身的性质，在当前强调公私法的区分，具有重大的理论意义和实践意义。有学者主张，区分公法与私法是建立市场经济法律制度的前提，力主应区分公法与私法 。笔者同意这一主张，并认为，在社会主义市场经济条件下，只要承认公法与私法的划分，便存在公法人和私法人划分的重要价值和意义。我国已有学者肯定这种划分的法律意义 。笔者认为，随着改革的进一步深入，将会出现更多的、旧的法人分类方法所不能包容的新型法人，如存款保险公司、公证机构等等，只能以公法人与私法人的分类方法来划分。
（二） 我国政策性银行属于公法人
我国民法对法人的分类并不能囊括政策性银行这类新出现的法人。我国现行《民法通则》将法人分为企业法人与机关、事业单位和社会团体法人两大类。笔者认为，这种分类并不能将我国的政策性银行这类新出现的法人包括进去。这是因为：
第一，政策性银行不是企业法人。企业法人是指以营利为目的的、独立从事商品生产经营活动的法人；其中以营利为目的、具有独立经济利益是其重要的法律特征 。 而政策性银行区别于其他商业性金融机构的主要特征便是不以营利为目的，专门贯彻、配合政府社会经济政策或意图，以追求社会整体效益为依归 ；它具有一定的独立经济利益，也要加强经济核算，争取保本微利，但它并不象商业性金融机构那样非常强调自己的独立经济利益。从另一个角度看，如果政策性银行为企业法人，那么它们就与商业银行毫无二致，其设立与运作也必须适用《商业银行法》的规定，而这显然是有违《商业银行法》的规定和国务院有关规定的 。因而，我国的政策性银行不是企业法人。有人认为，我国政策性银行是国有企业法人，并没有充足的理由 。《国家开发银行财务管理暂行办法》第3条提到，国家开发银行要办理工商登记。依笔者理解，这实际上是在把国家开发银行作为企业对待，因为在我国，只有企业才需要到工商行政管理机关办理工商登记。
第二，政策性银行不是机关法人。机关法人是指依照国家法律和行政命令组建的、以从事国家管理活动为主的各级国家机关。它们是代表国家从事管理活动的组织 。从不以营利为目的这一特征来看，政策性银行和机关法人是一样的；但机关法人另外具有的代表国家从事管理活动、依法享有、行使国家赋予的公权力的特征却是政策性银行所根本不具备的。虽然政策性银行充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理的工具，但政策性银行本身并不是政府的组成部门，不是国家机关。因此，政策性银行不是机关法人。
第三，政策性银行不是事业单位法人。事业单位法人是指从事非营利性的社会各项公益事业的各类法人，包括从事新闻、出版、广播、电视、电影、教育、文艺等事业的法人，是社会主义精神文明的重要内容。这些法人组织不以营利为目的，一般不参与商品生产和经营活动，虽然有时也能取得一定收益，但属于辅助性质。在不以营利为目的这一点上，政策性银行与事业单位法人是一致的；但如前所述，事业单位法人的活动仅限于文化、教育、卫生、体育、新闻、出版等方面的社会公益事业，虽与商品经济活动不能截然分开，但并不是主要的经济活动参与者。而政策性银行的业务活动则主要包括农业发展、基础设施、基础产业和支柱产业的支持、进出口贸易促进等我国经济建设与发展的重要领域，是为专门贯彻、配合政府的社会经济政策或意图而开展活动的，以促进社会经济健康、协调发展，追求社会整体效益为已任，是社会主义市场经济活动的重要参与者。可见，政策性银行不属于事业单位法人。有人认为，政策性银行是根据政府宏观决策和法规行事，注重实现政府的政策意图和社会效益，因而政策性银行应属于公益法人，而且独出心裁地称为“公益（事业）法人” ，意在指其为公益性的事业单位法人，不免有些牵强附会，令人费解。
政策性银行应是公法人。既然我国法律体系在传统上属于大陆法，而我国现行民法对法人的分类又不能涵盖政策性银行这类新型法人，笔者认为，不妨从公法人与私法人划分的角度来分析一下政策性银行的法律性质。笔者认为，政策性银行应属于公法人，其理由如下：
第一，政策性银行的目的和宗旨是服务于公共利益的。政策性银行不以营利为目的，而应追求社会整体效益，服务于公共目的。之所以如此，是因为政策性金融业务与逐利的经营性业务常常是矛盾的，也就是说，政策性业务是非营利的或低盈利的。比如，一国落后地区的开发，对该国经济平衡发展、社会安定与进步有很大意义。然而，在经济现代化过程中，若以营利为指向，则相对缺乏的资金不仅不会流向落后地区，而且会出现从落后地区漏出，流向资金盈利率较高的经济发达地区。在此情况下，对商业性金融机构而言，追逐营利的理性行为与宏观经济发展目标是相悖的。这样，只有由政府创设的政策性银行，不以营利为目的，而是服从宏观经济社会发展目标的要求，才能向落后地区输送资金，对于由此而产生的亏损，由政府给予补贴，或担保其债务。但这并非意味着政策性银行忽视经营活动的收益，就必然发生亏损。
第二，政策性银行由国家设立或控制。与商业性金融机构不同，政策性银行绝大多数是由政府直接出全资或部分出资创立，如日本“二行九库”、韩国的政策性银行、美国进出口银行、我国三家政策性银行均是由国家出全资创立的；或是由国家作保证而设立。而不论政策性银行如何设立，它们都是以国家作为后盾，其组织与活动由国家控制和掌握，并与国家、政府保持极其密切的联系，服从和服务于国家社会经济发展的整体利益的需要，并为贯彻、配合政府社会经济政策和意图服务。
第三，一些同属于大陆法系传统的国家，如日本、法国，其政策性银行立法中均规定政策性银行为公法人。有学者认为，政策性银行属于公益（事业）法人；事实上，公益法人属于社团法人之一种，而社团法人又属于私法人之一种，因而，这些学者实际上是主张政策性银行属于私法人的一种。笔者认为，这是缺乏充分根据的，因而也是不能成立的。只要承认公私法划分在中国的有效性，政策性银行是公法人这一命题便告成立。
政策性银行公法人的法律地位一经确立，就具备了财政性金融的职能，也就从理论上成为支持公立高校的主要力量。
（三） 公立高校也属于公法人
公立高校在依法自主管理学校内部事务时，具有第三种法律地位，即公法人中的特别法人。这一观点虽然还没有在我国的立法中得到明确肯定，但已在学术界引起相当强烈的反响并得到初步的共识。高校作为公法人中的特别法人包含两层含义：首先，高校是公法人，而非私法人；其次，高校与国家或国家机关等一般公法人不同，而是公法人中的特别法人。
公立高校作为公法人，其意义在于首先它是行政主体，是依公法所设立，享有公法所规定的行政权力、履行行政义务、承担行政责任的主体，其存在目的也首先不是为了从事民事活动或营利、而是为公共利益的目的、为公众提供服务，在行政法上具有完全权利能力与责任能力、能以自己名义行使权利、履行义务、承担责任，而且不仅可以对抗第三人，还可以对抗设立它的国家或教育部，也就是说可以对它们提起诉讼。
高校作为公法人中的一类特别法人，与国家或国家机关等公法人也不完全相同。在西方国家，作为行政主体的公法人，首先包括具有浓厚行政色彩的国家及地方自治团体，其次还包括具有一定独立性、脱离一般行政职能的专门行政机构。这类机构在英国被称为公法人（Public corporation），包括工商企业公法人，行政事务公法人，实施管制的公法人，咨询及和解性质公法人四类。在法国被称为公务法人（les etablissemnts publics），包括行政公务法人，地域公务法人，科学文化和职业公务法人，工商业公务法人四类。在德国，它们是传来意义的行政承担者，是公法法人，包括公法团体、公法机构和公法财团。在日本，它们属于其他行政主体，主要包括营造物法人和公共组合。本文为了行文的方便，将其统称为公法人中的特别法人。
这些法人虽然名称各异，但具有一些共同的特点：首先，它们是法人，具有一切法人所共同具有的法律地位。如拥有自己独立的财产，与设立该法人的国家或地方政府的财产分离，具有独立的预算，在业务活动中所得到的赢余可以自己储备，而不是上交给设立它的国家或地方政府，因而具有财政上的独立性。又如它可以以自己的名义接受捐赠，签订合同，起诉和应诉等。其次，它们是依行政法设立的法人，其设立、废除、变更和内部组织规则由行政法规规定，不受公司法的拘束。其享有的权利和负担的义务、责任主要是行政法上的，由行政法规规定。第三，它们属于公法人，具有公法人的某些特征，除上述方面外，它们还可以享有公法人的某些特权，如公用征收，财产不能扣押和强制执行，可以签订行政合同，制定规章的行为是行政行为，工作人员可以属于公职人员等。不过它们之间在享有特权的范围和程度上是有差别的。最后也是最重要的是，这些公法人中的特别法人，具有独立的人格，与国家或地方政府保持一定的独立性，独立负担实施公务所产生的权利、义务和责任，并且较少行政机关的官僚风气和繁琐程序，体现出相当的自主、自治特色。高等学校就是这些特别法人中的一类，不同于国家等其他公法人。
二、政策性银行和公立高校具有公益目标的一致性
（一） 政策性银行的公益性目标产生的依据和功能
